中央和地方财政关系面临调整
2005-05-26
在周天勇教授看来，当前中央和地方的财政关系，已经迫切需要调整：“现在的情况是，中央财政形势大好，省级马马虎虎，地级财政较为困难，大多数县级财政已经非常困难，以至于政策到了基层就无“钱”执行，成为影响社会稳定的重大因素。” “即使保守估计，至少有60%的县市已经债务沉重、收不抵支。”周天勇教授对地方财政收不抵支的状况感到担忧。
然而，这并不是一个新鲜话题，但其严重性并未得到社会的全面重视。因为基层政府财政困难，不仅很多正常工作开展困难，甚至连被称为“高压线”的救灾资金也可能被挪作它用。根据国家审计署发布的2005年一号审计报告，云南省大姚地震后，当地政府就存在挪用救灾资金的情况。有人士更指出，尽管如此，类似行为往往会被各级政府宽容，因为“情有可原，事出有因”，周天勇认为当前中央和地方的财政关系，已经迫切需要调整。 60%的县市财政困难地方财政包袱沉重 东方早报：您提到地级以下的基层政府财政严重困难以至于影响社会稳定，那么我们目前的财税制度与财政格局与目前这种地方财政困难的状况有什么关系？
周天勇：现在的财政格局是一级级向上集中财力，向中央和省里集中较多，县里向地级集中，到了县乡几乎没有财力。导致了地县乡政府要用30%~40%的财力来支付60%~70%的支出事务，财力显然不够。
目前省地县乡，包括村级，债务相当沉重。根据2004年的数据估计，省地县乡村五级政府和组织债务将近3.2万亿，这还是保守估计；其中地县乡村占了2.4万亿，并且债务越来越重。海外机构曾经提出，中国县级财政负债达3万亿元，国内也有学者认为是在1万亿元的规模。我个人认为，如果统计上隐形债务，县级财政负债至少有2万亿元。即使保守估计，全国2000多个县中，60%以上的县财政已经实际上破产了。
我们应该注意到，中央省级政府层级越高，就越靠税，中央还可以发债，而层级越低，越依靠收费，特别是依靠乱收费乱罚款维持运转。目前县级政府30%~50%的运作经费要靠收费来支持，其中主要是基层政府。
东方早报：基层政府经济方面难以为继，政府越来越多地利用公权力收费维持自身的运转，这是否导致其他的社会和法律问题？
周天勇：根据2003年全年的数据，中国预算外的收入高达5千亿，90%是地方政府收的。此外，没有统计起来的如小金库等体制外预算外资金还有3千亿，共计已经达到了8千亿。而财政收入也不过2万6千3百多亿，预算外收入接近财政收入的1/3。而这些预算外收入主要是在地方，中央只占其中1/20左右。
收费的主要对象是当地个体户、微型企业、中小企业和较大的私营企业，收费越多，当地企业就越难以发展甚至破产，县乡经济无法繁荣；导致劳动力大量外流到大中城市；地方政府只能靠各种渠道的借债度日，并且债务状况日渐恶化，县级财政将面临大面积破产的危机。这成为一种社会经济的恶性循环。
东方早报：中国行政规模庞大，在地方政府中表现是不是更为严重？
周天勇：现在吃皇粮和准皇粮的规模过大，主要集中在地方。原因在于机构太多、事业单位太多、政权层次太多，几次精简都没有减下来，而且越来越多，尽管公务员减少了，但却都转为事业单位，吃皇粮和吃准皇粮。在2003年，中国由财政和收费供养的人员达到了6694万人，占了城镇就业人员25600万的1/4；政府机构消耗的总经费达2万3千8百零4亿，占GDP总值的20%。
中国有130万个事业单位，3000万人。各级政权机构的后勤人员勤杂人员也占了30%，都靠财政和收费供养。另外，还要看到，中国的行政公务支出占财政支出24%左右；但如果统计内的预算外支出，统计以外的预算外支出，加上征税建设开支中养人的部分，全部统计起来，实际上这个数字更高，达到了37.5%。 财政关系调整应先厘清各级财政职能 东方早报：您提到地方政府是在以30%~40%的财力来支付60%~70%的财政支出，出现这种情况的原因是什么？应该如何划分地方财政和中央财政的职能？
周天勇：主要原因在于中央和地方的财政职能划分不清，要分清楚哪些事务归哪级财政负责。现在中国的格局是财力向中央集中，中央把钱收上来，然后又往下转移支付。地方上财力不够，于是没钱了就向中央要，或者靠借债、收费，甚至乱收费和乱罚款。
在市场化国家，中央财政支出和地方财政支出有严格的区分：道路交通、公用事业、治安、消防费用、社区服务、教育等一般行政经费均由县级财政承担；省级政府负责社保、基础设施建设如省级公路铁路、还有部分教育、公共福利项目；而中央负责国防支出、大学教育、全国性生态保障、环境治理、全国性交通建设。
在美国，国防100%中央负责，教育方面中央只负责8%，市县镇负责70%，州负责22%；联邦高速公路，中央负责很少，州政府负责60%，市县镇负责40%；公共福利，中央负责15%，州政府负责60%，市县镇负责25%；失业救济，中央只负责0.5%，州政府负责99%，市县镇负责0.5%，划分得相当清晰。
中央与地方财政职能划分要遵循三个原则：
一、易于中央管理的事务，划归中央；易于地方管理的，划归地方；易于双方共同管理的，要合理划分比例。
二、地方政府办事必须有相应的预算，没有预算不如不让他们干。
三、事务划分有利于收入的划分。
要清楚地看到，集中的转移支付太多容易产生腐败，并且财政体制要越来越多的发挥地方积极性，让他们有钱办事能够办好事情。
东方早报：因为要划分各级财政支出的职能，所以各级财政占总财政收入应与其职能挂钩，但财政收入的比例直接涉及到了各方的利益分配，合理的财政收入应该按何种比例分配？
周天勇：按照当前中央负责事务，和地方相比，中央拿的比较多了，并不合理。不能钱都集中上来了，事务却让地方承担。2004年，中央财政收入占总财政收入的比例已经达到了57.2%。从历史上看，自1993年以来，11年的时间里，中央财政收入比例上升相当快，从22%上升到了57.2%。
相比之下，地方上的收入比例逐年下降。到目前，需要以40%多的财政收入，支付70%的支出。地方上不收费能怎么办？我认为，中央收45%，地方收55%比较合适。
财政收入分配格局的调整还涉及到一个问题，就是财政收入占GDP的比例，这个比例也已经非常高了。中国财政收入的数字，不能只按照预算内的财政收入计算，因为这个数字没有反映出真实水平。2003年，包括预算和预算外的收费8千亿，还有社保征收三四千亿，因为社保费许多国家算财政收入。如果全部加起来，已经相当于GDP的33%，这一实际负担远远超出了发展中国家的正常水平。
根据研究，在发展中国家，财政收入占GDP比例应该在18%~25%，否则会特别影响创业和就业。现在中小企业已经不堪税费。另外一个问题，预算外的收费，通过收支两条线，已经将许多的不合理收费，甚至非法收费合法化了。
政府部门收费，实际上是用公权力随意获取公民的财产。在法律制度完善的国家，政府不论是什么部门，其收费的行为需要经得公民同意并委托议会批准。增加机构和公务员编制也是这样。
公权收费的项目一定要公民听证并同意，人大通过；增加编制，也需要人大批准，否则都应该视为违法违宪。应当尽可能地减少收费，杜绝收费，即使少量的收费，其用途也需要纳入监督范围。 合理划分税源、集中转移支付、允许地方发债 东方早报：中央地方财政关系调整要通过财税政策和制度的改革来实现，这种调整是否可以看作是对1994年财税制度改革的调整吗？
周天勇：到底是共享税制还是分税制？对于中央和地方财政来说，必须合理划分税种，明确哪些税归中央收，哪些税归地方收。在那些市场化国家，中央与地方征收的税种有明确的划分；但中国目前主要是在生产方和生产地收税，地方上如果没有生产厂家，即使有销售，税收也不多，现在很多税中央都收走了，地方上税收较少，只有靠乱收费和乱罚款来维持，基层政府和一些部门甚至给下属机构和工作人员下达收费罚款的创收任务。
而要合理划分税种，按照服务对象设置税源税种，划定中央税收、地方税收和中央地方分享的税种。按惯例，中央根据负责的事务收税。在目前情况下，中央应该征收个人所得税、公司所得税，此外还包括海关关税、社保费等。省级政府征收的包括个人所得税、公司所得税，此外还有销售税（消费税）、资源税如水权。一个旅游城市，没有生产企业，但只要是别人在此旅游和消费，都会有税收。
县级政府主要征收财产税、物业税、房产税、遗产税等。
其中，个人所得税、公司所得税应该分别向中央和地方分开缴纳。
东方早报：目前政府管理条块分割，财政收入涉及利益分配，要调整中央和地方财政关系相当困难。
周天勇：市场化国家管转移支付的只有财政部，而且比例较小。从目前来看，中国的转移支付体制不够集中，并且这种转移支付机制不透明，信息不公开，也没有人大的监督，甚至是缺乏任何外在监督。中央各部门都有钱，都可以转移支付。这种机制形成了“跑部钱进”，权力寻租机制和腐败因而滋生。
解决转移支付寻租的一个办法就是把转移支付的权力集中在财政部，其他部门作为职能部门，可以出项目、出方案，钱要集中在财政部支付。转移支付要有严格的规则、程序，实现公开透明，并获得人大的批准。转移支付要少而集中，有控制力，不能面面俱到。
转移支付的规模似乎将越来越大，这未必适合。老少边穷地区、社保等全国性的支出可以加大转移规模，但其他项目未必适合全国性的转移支付。
东方早报：关于地方政府债务问题，学界讨论过是否允许地方政府发债。你觉得地方政府发债能否解决问题？
周天勇：我们由于禁止地方发行国债，导致地方政府往往变相借债：一是设立建设公司，财政担保或把土地抵押贷款；二是职工集资借款，或拖欠施工单位工程款，拖欠农民工工资。作为公共服务型政府，大的项目建设应当允许发债,市场经济国家对长期建设项目发长期地方政府债，发债搞项目，还本付息列入财政支出，财政就稳定了。
地方政府发债，一定要严格发债程序，要本级人大讨论通过，并召开各方面的听证会。此外，重大项目借债，涉及本地区重大项目或借债数目庞大的，要本地区公民投票。
还要由中介机构对政府还本付息能力进行资信评级，按评级发债，资信级别高，债就很容易发出去；低则很难发出去。从而以市场的手段约束政府的借债行为能不能发债，让市场来说话。像我国苏州、宁波这样的地区，已经具备了发债的条件，应该开这样的口子。
有些欠发达地方如西部贫困地区、产粮大县无法实行发债，就由中央发行国债，并转移支付的办法来解决。（陈利华 ） 来源：东方早报
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