伊战后七问之五：联合国 敢问路在何方？

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“美国需要联合国，但是却要操纵它。”


　　——这是联合国前任秘书长加利在任时的一句名言，反映了美国与联合国的微妙关系。


　　冷战结束以后，美国成为世上惟一的超级大国，权倾一时。美国觉得自己像第二次世界大战结束后一样，可以重新担当领导世界的责任，按照自己的意愿来改造世界政治。


　　今天的国际机制框架(包括联合国框架)难以制约美国，其他大国要么不愿意，要么不能制约住美国。可以想象，不论是伊拉克战争开始还是结束后的重建，以及在其他重大国际和平与安全问题上，任由没有制约的美国意志孤行下去，将会对国际关系发展产生严重的消极后果。


　　

　　联合国机制先天不足


　　实际上，从联合国冲突解决机制本身来讲，这一机制在其诞生之日起，就一直处于瘫痪状态。二战结束以后，安理会得以授权对他国进行军事行动只有两次：一次是1950年的朝鲜战争，当时联合国授权决议是在苏联缺席的不正常情况下通过的。第二次是1990年海湾危机期间安理会通过第678号决议，授权美国为首的多国部队解放科威特。


　　但是在大多数情况下，联合国在直接解决冲突的问题上是无能为力的。由于联合国机制缺少对安理会常任理事国的制约措施，更导致一些常任理事国可以为所欲为。例如，联合国在美国侵略越南和1989年武装入侵巴拿马、以及1979年苏联入侵阿富汗问题上几乎毫无作为。因为“大国一致”原则隐含了一个假设：常任理事国是和平的维持者而不是破坏者。


　　伊拉克问题再次凸现联合国机制的弱点。问题不在于联合国机制是否失灵，而在于联合国“大国一致”原则在面临大国利益不一致的时候，它不可能发挥其本来想要发挥的作用。


　　

　　联合国机制仍有威望


　　尽管联合国机制无法阻止美国发动对伊战争，但这并不代表联合国机制的权威丧失殆尽，在维持和平问题上一无所为。联合国作为全球最大的多边政府间国际组织，历经50多年的风风雨雨，今天仍然是大国处理国际和平问题的最重要协商机构。联合国是重要的法理机构，安理会在事关国际和平与安全的实质性问题上的决议，为经济和军事制裁提供重要的合法性基础。


　　冷战结束以来，国际社会寄予联合国机制以更多的期望，而联合国在解决地区冲突和预防外交上也取得了比冷战时期更多的成果。正是因为这种法律上威望，使美国在向伊拉克开战之前一直通过外交努力寻求安理会的授权，即使在伊拉克战争期间，在人道主义救援和战后重建问题上，美国也一直没有放弃寻求来自联合国的支持。


　　联合国最终不能制约美国的军事行为，固然有前面所讲的联合国机制自身存在的问题，但问题更多、更关键的是美国的行为破坏了联合国机制。因为联合国没有能够阻止美国的单边行为而否定联合国的地位，这种看法是不对的。就提供多边合作和合法性支持而言，联合国仍然是当今世界最有威望的组织。


　　

　　联合国机制需要改革


　　美国不受制约的单边行为和联合国机制本身暴露的弱点，促使人们对当前包括联合国在内的多边冲突解决机制产生抱怨。但有一点应该肯定，联合国还应当存续下去。因此，联合国机制必须得到加强，而要加强机制，就必须改革现有的结构和运行机制。


　　目前还没有一项改革方案能够被接受。各种改革方案之间的争端集中在这样几个问题上：


　　第一，常任理事国如何扩大；


　　第二，大国的否决权是否被取消，或者如何进行限制；


　　第三，新增的常任理事国是否拥有否决权；


　　第四，如何扩大联合国大会的权力。


　　大国围绕这些技术性问题的争端在伊拉克战争以后还会继续存在。比这更重要的是，联合国如何设计新的机制，解决当大国利益不协调时，大国一致原则可能使机制陷于瘫痪的困境。另外，联合国没有任何具体明晰的约束大国行为的制度，从而使某些大国的行为常常可以脱离联合国框架而肆意妄为。如何解决好这两个关键问题，直接关系到联合国的存续。