外交决策（foreign policy decision making－FPDM）

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　　在国际政治中，行为体的互动都是有明确的对外政策目的的行为。行为体能否实现自己的目的，取决于能否制定并实施适当的对外政策。与这样一种现实的需要相适应，在过去的50年中，有关外交决策（foreign policy decision making－FPDM）的研究在西方国家特别是美国逐渐发展起来，并最终成为国际政治研究中一个重要学科。这门学科的主旨，就是研究决策者与所处环境之间在不同层次上的互动过程和互动内容。进行这个领域的研究，对于国际政治研究来说是不可缺少的。

　　经过数十年的发展，外交决策学领域逐渐形成三个理论框架：即以博弈论为主要方法的理性选择模式、以系统论和控制论为方法的官僚组织模式和基于心理分析法的认知心理模式。这三种模式可以说构成了外交决策理论的骨干，它们分别探讨了外交政策形成的推理过程、组织过程和认知过程，研究对象分属国家层次、组织层次（middle-range）和个人层次。其中，第一种模式和以其为基础的博弈论被国际关系学界视为主流理论，影响也最大，被称为“正式模式”或“正式假设”（formal model or formal assumption）。

外交决策学的由来与相关概念

　　外交决策学是决策科学发展的产物。18世纪工业革命之后，西方国家逐渐出现大型工业企业，有了大量管理实践和决策实践的存在，使管理理论和决策理论的出现成为可能。系统化的管理理论即管理科学在20世纪初才出现，而作为其分支的决策理论则是在上世纪50年代才开始在管理学界流行。决策科学的兴起与西蒙（Herbert Alexander Simon）等人的倡导有关，西蒙本人也因其对经济组织内的决策程序进行了开创性研究，而获得1978年诺贝尔经济学奖。②上世纪50年代，随着研究方法和资料处理手段的更新和进步，决策科学迅速被引入其他学科，包括外交政策研究。

　　从学理上探讨外交决策，首先应从概念上对政策（policy）与决策（decision）进行区分。在许多人脑子里，做出决定（decision-making）与决定政策（policy-making）是同义语。的确，二者有密切联系，但它们并不是一回事。

　　政策这个概念一般用在比决定更宽泛的地方，是概括性比较强的决定，表现为一组或者一系列决定；同时它又含有对目标或意图的阐述。在这里，目标（objective）是指人们特别期望出现的一种未来状态，这种状态必须是具体的。一般来说，只有追求某一具体目标的决策组织或系统才是有意义的。除目标和意图之外，政策在内容上还应包括两个要素：一个是行动（action），即已经采取、正在采取和即将采取的那些行动；另一个是规则（rule），即行动的指南（guide）。规则通常包括这样几个方面：

　　1.对未来某种状况做出反应的主旨（substance），如反对什么国家对什么地方以什么形式入侵；

　　2.做出某种特殊反应的条件是什么，即在什么情况下才应做出这样的反应；

　　3.有关未来事件或状况的解释。所以，政策就是对已经出现、正在出现或可能会出现的问题、事件所确定的行动方针和行动规则，以及对行动后状况的解释。

　　决策是从公认的、数量有限且疑问尚存的方案（project）中挑选出在决策者看来会导致未来某种特定状况的方案的过程（process）。外交决策学研究的是国家外交政策的制定过程。“外交政策”与“对外政策”在中文里有时是有区别的，但在英文是同一词组，即“foreign policy”。外交决策（foreign policy decision-making）有时也被译做“对外政策制定”（英文有时也写为foreign policy making 或foreign policy formation等）。

　　作为国家的一种公共政策，对外政策所针对的是本国管辖范围之外的事务，是“对他国政府、政府间组织、非政府组织和国际环境中的各种关系，有意或无意地给予影响的公共政策。”华莱士（William Wallace）认为：“外交政策是把民族国家与其国际环境连接起来的政治”。同对内政策相比，对外政策同样是形成于一国之内的政策，不同点在于它是指向或应用于国家的外部环境中。

　　与其他类型的决策相比，外交决策有着自己的特殊性。施奈德认为，后者有10个重要特点：
1.目标、计划及解释的范围更大；
2.对象更庞杂并会带来敌意和不满；
3.需要集中的不同观点更多；
4.决策环境更加复杂和不确定，结果也更难以预测和控制；
5.信息来源更广阔且不可靠，信息分类构成特别问题；
6.相对缺少实验和重复的机会；
7.组织效率和政策后果难以判断；
8.更有必要研究那些无法满足最低要求的选择；
9.判断问题性质所需时间更长；
10.更有可能出现基本价值观的冲突和全面妥协的必要性。

　　由于对外政策决策于国内，实施于国外，因此外交决策学的研究对象既包括国内政治变量，也包括国际政治变量；其内容既涉及政治学又涉及国际政治学。正是由于这种跨学科的特点，外交决策学不但联接起这两个分属不同层次（level）、各有自己的概念、假设和方法的领域，而且在方法上还使用了信息论、控制论、系统论、运筹学、组织理论、认知理论等，构成了国际政治学与其他社会科学的交叉部分。

　　在国际政治学科，外交政策分析（foreign policy analysis－FPA）是一个重要的组成部分，而外交决策学是外交政策分析的一部分。一般来说，外交政策分析的内容包括两方面：第一是政策研究，即从国际关系的角度分析和预测一国外交政策的目标、内容、原因、环境等因素，探索国家外交政策的历史经验和教训，研究决策者如何确定国家利益和对国家利益的追求途径等；第二是决策研究，即用其他学科的研究方法分析外交决策的机制和过程，以及这些机制与过程对政策制定的影响。

传统现实主义与外交决策学中的理性选择模式

　　在国际关系中，行为体互动的主要表现就是对外政策的制定与实施。无论是古代欧洲的城邦国家和中国的春秋战国，还是威斯特伐利亚和约之后所产生的主权国家，都需要某种形式的对外政策和对外政策研究。第一次世界大战之后，国际政治作为一门学科正式产生，外交政策分析一直伴随着这个学科的发展。不过，直到20世纪50年代，对外交政策的研究还只是政策分析（policy analysis），并不是决策分析（decision analysis），尽管政策分析会涉及到决策问题。

　　1.现实主义对外交政策的研究%

　　二战之后，以摩根索为代表的一批学者首次建立了国际政治学科中的一个比较完整的理论体系——现实主义，并迅速占据主导地位。这个理论体系的一个重要部分就是现实主义的外交政策学。王逸舟在《西方国际政治学：历史与理论》一书中归纳了七个方面的内容，指出“从20世纪中叶的美国外交政策学，到今天多数西方国家的对外政策，贯穿着一条‘利益－权力－平衡’的粗大线条。”现实主义认为，国际政治是权力政治（power politics），国家对权力的追求源自人的本性和国际社会的无政府状态。现实主义的外交政策学是围绕这一国家动机理论展开的。

　　摩根索认为，外交是国家权力的组成部分。它的任务是：第一，根据已拥有的、潜在的实力确定国家的目标；第二，评估别国的目标及其为实现这些目标已拥有的潜力和实力；第三，确定双方的目标在何种程度上可以兼容；第四，决定和实施适合于实现国家目标的手段。基辛格指出，合法秩序的基础不一定是正义，其基本原则是游戏规则为大国所接受，将国际社会变成一个阿隆（Aron）所说的“同质系统”（homogeneous system）。因为，在一个异质系统（heterogeneous system）中，革命性力量会挑战现存国际社会并以军备竞赛取代外交手段。基于对19世纪大国间没有发生重大战争原因的探索和对两次世界大战教训的分析，基辛格认为20世纪后期外交政策研究的一个明确而又核心的任务，就是以史为鉴，运用外交手段重塑一个较少冲突的国际社会，用一个跨越不同文化、意识形态、历史经历和国家制度的共同语言去定义国际秩序的本质（Kissinger 1969）。

　　在现实主义范式中，一个基本的观点就是国家是理性的行为者（rational actor）。“在谋求权力与安全的时候，国家采取的是有目的的政策，或者说出于主观期望是按照功利原则或理性规范行事。”现实主义认为，国际政治学所研究的就是在无政府的国际体系中，国家作为主要行为体追求权力与安全的过程。这个过程是理性的，即用有目的的政策争取自身环境的最优和自身利益与权力的最大化。现实主义的这一理性行为假说，成为外交决策学自诞生以来，影响最大、应用最广泛、学者最多的理性选择学派的基础。

　　按照现实主义观点，外交政策的目标和手段是以国家利益为出发点和归宿的。国家利益一旦确定，决策就是对特定国际环境下的目标和手段的准确计算。一个政治制度为了在不断变化的环境中生存和发展，必须符合特定的功能性要求（functional requisites），外交政策只是政治制度适应环境或控制环境的一种机制。换句话说，政治制度有利益（功能性要求），外交政策的目的是保障这种利益的工具。问题在于，这些政治制度的利益究竟是什么，什么样的行动才能满足这些利益。

　　然而，国家或政治制度不会自己表达自己的需要，所以判定追求什么样的外交目标和选择什么样的手段是一个主观过程。国家领导人和公众认为国家需要什么与各自的经验和价值选择有关。而且，相同的决策对不同社会群体的影响是不同的，会造成一些人得大于失，另一些人失大于得。很多情况下，人们无法在考虑国家整体利益时，完全摆脱个人和团体利益的影响，得失分配的斗争所体现的正是政治活动的意义。

　　我们可以看到，现实主义研究的是外交的政策动机、内容和结果，使用的是经验主义的历史和哲学的方法分析外交政策的“质”。传统现实主义分析外交政策的着眼点是国际体系中的权力平衡（balance of power）－体系驱动（system driven）和大国的外交及文化传统－国家驱动（state-driven）。一方面，现实主义作为国际政治的主流理论把外交政策放在宏观的政治历史背景下进行研究，为外交决策研究提供了世界观基础；另一方面，现实主义与后来出现的外交决策学在研究方法和对象上不同。前者是用历史主义（经验主义）的方法在宏观上把握国际体系中的国家外交政策的动机和内容；后者是用科学主义的方法分析个人和组织决定外交政策的过程。

　　上世纪50年代末，自然科学在多个学科的突破性进展，信息论、系统论、控制论、博弈论、环境工程等新的学科和成果纷纷面世。面对日趋复杂的世界和一个“革命”的时代，社会科学开始向自然科学靠拢，将“硬”的科学手段运用到“软”的研究领域中。国际政治学界出现了“行为主义”或“科学主义”学派，强调国际关系理论的科学性（可以观察、计量和重复），向传统现实主义的研究方法提出了挑战。国际政治学科中的外交决策理论正是在这个背景下诞生的，它打破了国际关系和政治学之间的界限，更加注重微观领域的研究。

　　2.外交决策－理性人的选择

　　理性选择模式（rational choice model）的哲学基础是现实主义，出发点是国家中心学说以及国家利益、自助和无政府状态等观念。正如约瑟夫·奈所说，这一假设是基于“以国家为中心的现实主义”（state-centric rea-lism）。摩根索在现实主义六原则中的第一条中指出：“(要理解外交政策)我们需要把自己置于政治家的地位，设身处地地去考虑他们在特定环境下所遇到的各种外交难题，我们要问自己，政治家可能面临哪些可供选择的途径，以及在这种既定环境下，政治家可能会选择哪一个理性的解决途径。只有将理性的假设与实际的事实及其后果放在一起作检验，才能赋予国际政治事实以意义，才会使一种政治理论成为可能。”但是，理性选择理论不是从哲学或历史的宏观视角而是从思维视角对决策者进行抽象的微观研究，采用的完全是行为主义的方法，运用的是经济学中的博弈理论，研究对象是决策过程而不是政策本身。英语中理性（rational）一词来自拉丁语ratio，其含义与理智（reason）一词十分相似，是理智推理的应用。理性的定义通常是对目的与手段之间关系的描述。帕森斯（Talcott Parsons）教授在《社会行为的结构》一书中说：“理性行为意味着对条件允许的目标进行追求，其手段被经验科学证明属于可选范围和在本质上最适合于对这个目的的追求”。理性是一种辨别和推理，是对偏好（preference）进行排序并做出选择的能力。理性决策并不意味着选择满意的政策目标和手段，而是“从不够好的选择中挑出比较好的”。西方文化有着理性分析的“智者”（homo sapiens）传统。例如，《旧约圣经·以斯帖记》中王后以斯帖（Esther）挫败大臣哈曼（Haman）灭绝犹太人的故事，就是博弈论学者说明人类早期理性行为的一个范例。弗兰克尔（Joseph Frankel）指出，理性概念在西方有着深刻的文化烙印和欧洲中心主义色彩，在一些西方人的潜意识里，西方文明所孕育出的理性原则具有普遍指导意义。从语法上看，理性一词（rationality）是不可数名词，这就排除了其他理性系统存在的可能，与西方人不同的其他地区民族的思维习惯和推理方式都被认为是非理性。人类文化学者的努力已经使越来越多的西方人知道价值观的文化相对性，但并未使他们理解大脑推理过程的文化相对性。

　　理性模式的应用，使外交决策十分易于理解。如维巴（Sidney Verba）所说：“如果决策者是理性的，知道理性规则的观察者就能够在自己的头脑中重现决策过程；同时，如果观察者了解决策人的目的所在，还能够在预知其然的同时知其所以然。”显然，只要确定了理性行为模式的规则，那么决策者和决策过程都是简单易懂的。

　　按照理性选择模式，外交政策都是目标明确且十分理智的一些人深思熟虑的结果。他们系统分析各种可能的政策选择，以实现国家的目标。在这种分析方法中，代表不同国家的决策者像台球（billiard ball）一样相互作用，环境和对决策过程的控制成为决定对外政策的关键。其中有三个主要概念：决策（decision）、决策者(decision-maker)和决策过程(decision-making process)。决策者在决策过程的一开始就有一个或一组明确目标，列出可能的行动方向，并根据对付出（costs）和收益（gains）的比较和权衡（trade-off）来评价与每一个政策选择相对应的结果，最终确定相对收益最大的政策。实际上，理性决策模式的核心不在于谁去做决定，而是决策本身是一个分析和选择的过程（a process of analysis）。

　　一般来说，外交决策是在考虑了多个行动方向之后做出的。在理论上，决策者应考虑在逻辑上成立的所有选择；但在实践中，决策者只能考虑几种可能的选择。在外交决策系统中，即使是十分智慧的人，他所能处理的变量数目也是有限的。因此，决策中常常出现把复杂问题简单化的情况，或是出现计算和判断性错误的情况。与普通人一样，在紧张、疲劳、疾病等状态下，外交决策者处理问题的能力也会下降。

　　理性与正确是两回事，决策过程只要是经过理性选择就很难说它是非理性的。只有当决策者经过分析看到最有利选择，但出于个人反常心理而做出了其他选择时，决策才是非理性的。实际上，在评估决策时，分析者对理性概念的应用十分不同。一些人从手段选择的质量出发，认为理性选择的要旨在于确定最合适于实现目的的手段。另一些人则强调决策程序的质量，注重对信息的处理和评估，并且更多地将理性选择过程与政策后果相联系。

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