[原创]政府在资源城市转型中的积极作用

正略钧策

政府在资源城市转型中的积极作用

正略钧策管理咨询公司 顾问 刘云婷

资源型城市，作为基础能源和重要原材料的供应地，为国家的经济社会发展做出了突出贡献。但是，由于缺乏统筹规划和资源衰减等原因，这些城市在发展过程中积累了许多矛盾和问题，主要是经济结构失衡、失业和贫困人口较多、接续替代产业发展乏力、生态环境破坏严重、维护社会稳定压力较大等等。
目前，国内有资源城市118座，资源枯竭城市44座，以及大批“申枯”未遂的城市，多多少少都面临着一系列日趋突出的经济社会与环境问题，如不及时实现经济转型，走上可持续发展的道路，衰落之势将不可逆转。
他山之石，可以攻玉。西方国家经历几十年的发展，早已走出了一条成功的转型之路。根据国外成功经验的启示，资源城市转型可以根据转型主体的区别分为三种类型，即是以日本为代表的政府主导模式；以美、加、澳为代表的市场主导模式；以德、法等欧盟国家为代表的政府主导与市场调节相结合的模式。尽管各国资源城市的衰退症结有所不同，经济转型的宏观背景、体制条件、发展阶段、主客体特征、战略空间等诸多方面也存在显著差异，但在经济转型的本质上是相通的，这尤其体现在政府作用方面上，即便以市场为主导进行转型的美、加、澳等国，也难以忽视政府在其中起到的巨大作用。

展望国外经验
1.政府主导模式中的政府作用
以日本为代表的政府主导模式，其特点是政府制定法规、政策主导城市转型。
日本国土面积小，矿产资源缺乏，因此日本政府对资源产业非常重视。1961—1991年，日本政府先后制定了9次煤炭企业转型政策。
从第一次煤炭产业政策到第七次煤炭产业政策制定，日本政府一直认为，资源产业应该维持一定的规模，并为之付出了总计达2500亿日元的国债，但结果却不尽人意，到20世纪70年代，日本煤炭产量由5000万吨下降到1000万吨。因此，在第八次和第九次煤炭产业政策中，日本政府开始注意资源产业的转型，决定分阶段逐步减少煤炭产量，从使用国内资源向使用进口资源转变的同时，通过支持产煤地域基础设施建设，扶持大型项目，建立、发展替代产业等措施，寻求资源产区经济结构多元化，实现产煤地区的振兴。
2.市场主导模式中的政府作用
以美、加、澳为代表的市场主导模式，其特点是在转型时，主要由市场和企业唱主角，政府职责主要定位于解决人员安置和环境治理等问题。
这三国的资源型城市产业主要是煤、铁和石油产业，一般规模较小，转型难度相对较小，绝大多数是私人企业，政府主要通过财政和金融手段对经济进行控制，很少直接干预经营。在市场机制的背后，政府采取了一些政策措施，如建立预警系统；采取紧急经济援助、再培训、搬迁及工作分享策略；建立社区赔偿基金和专项保险机制；实行经济基础多样化和地方购买等。这些政策措施在转型过程中不起主导作用，但是在很大程度上协助产业实现平稳转型。
3.混合模式中的政府作用
以德、法等欧盟国家为代表的政府主导与市场调节相结合模式，特点是由政府和市场合力推动城市转型。
欧盟国家的工业化进程较早，自然资源大规模开发的历史较长、程度深，生产成本高。城市历史较长，曾经是重工业中心，转型要求迫切且难度大。20 世纪60 年代后，由于廉价石油的竞争，爆发了煤炭危机，继而又发生了持久的钢铁危机，使地区经济受到很大的影响，造成大批工人失业，引发了一系列严重的社会问题，各国政府纷纷采取政府补贴、进口配额等措施保护本国急剧衰退的资源型产业，但这些措施并没有从根本上解决资源型产业的出路问题。
法国洛林地区和德国的鲁尔地区是典型的煤、铁基地,曾经是当地的骄傲，但原有的以煤炭、钢铁、煤化工、重型机械为主的单一重工业经济结构日益显露弊端。于是国家和地方分别成立了专门委员会负责产业转型，在政府的主导下采取了一系列的措施，并投入重资支持产业转型。经过30 多年的努力，这两个地区的产业转型取得了明显的成效。

聚焦国内动态
经过短短几十年的发展，中国资源型城市逐渐受到资源枯竭的威胁，因为自然资源作为不可再生资源，资源生产量逐年减少，而且在开发建设资源城市时只考虑资源的开采，而忽略了城市发展的条件和因素，导致了诸多问题，资源型城市面临着复杂多样的困境。
我国资源城市的转型起步较晚，主要依靠国家的政策推动，以及当地政府一系列的政策措施。2001年底，阜新市被中央定为全国惟一的“资源枯竭型城市”经济转型试点，并批准了“转型复兴计划”。当时确定的转型思路包括“退二进三”，即从2002年起用4年时间，建设一批现代农业示范区，之后再用5年时间，建成全国生态农业示范区，9年内基本完成“农村包围城市”的经济转型。
在阜新进行经济转型试点的同时，部分资源枯竭城市已在按照自身特点进行调整。这其中包括黑龙江的大庆、新疆的克拉玛依、河南的平顶山、山西的大同、山东的枣庄等城市。如山西大同转型的方向主要集中在旅游和煤炭的深加工方面；河南平顶山的转型方向除了煤化工和旅游外，还将发展盐化工；新疆克拉玛依则发展旅游业和现代农业。但最引人注目，并取得一定成效的，主要有阜新、大庆和枣庄等城市。
在取得一定经验的基础上，国务院于2007年12月24日出台了《关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》（国发［2007］38号），提出了建立健全资源开发补偿机制和衰退产业援助机制等政策措施，开始全面着手解决资源型城市可持续发展的问题。文件对资源城市的转型和发展提出八点意见：1、促进资源型城市可持续发展的指导思想、基本原则和工作目标；2、建立健全资源型城市可持续发展长效机制；3、培育壮大接续替代产业；4、着力解决就业等社会问题；5、加强环境整治和生态保护；6、加强资源勘查和矿业权管理；7、加大政策支持力度；8、明确任务，落实责任。以此加大对资源型城市可持续发展的支持力度，建立有利于资源型城市可持续发展的体制机制。
2008年3月17日，国务院确定了首批资源枯竭城市，包括阜新、伊春、大兴安岭在内的12个城市被列入；2009 年3月，国务院又确定了第二批资源枯竭城市，包括枣庄、黄石市和淮北市等32个城市。中央财政将对这44个城市予以财力性转移支付资金支持，加快经济转型。
总体而言，中国资源型城市的转型主要得益于国家政策和地方的支持，国家更是将其作为政治任务和国家策略来完成。
根据国务院的要求，资源型城市的可持续发展工作由省级人民政府负总责，务必抓紧做好转型规划，提出转型工作的具体方案并组织实施，甚至还把解决失业问题、消除贫困、健全社会保障体系、棚户区搬迁改造、采煤沉陷区治理、环境整治与生态保护等工作情况，作为今后一段时期资源型城市各级人民政府主要领导干部综合考核评价的重要内容。