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这是我在去年中国石油企业杂志举办的关于国有企业分离办社会职能专题研讨会上发表的文章。
请指教！本人做过节选。
分离国有企业办社会职能问题初探
编者按：近年来，我国国有企业改革取得了突破性进展，在国企重组上市、困难企业破产清算、放开搞活国有中小企业等各方面都取得了不小的成绩，特别是从去年开始的大中型国有企业主辅分离辅业改制分流安置富余人员工作为国有企业围绕主业实现战略重组、提高核心竞争能力，增强国际竞争实力奠定了基础。但目前国有企业特别是国有大企业在改革中还有一些深层次问题急需解决，而企业办社会问题就是其中之一。本文分析了国有企业办社会问题产生背景和现状，对分离企业办社会职能的各种解决方案与适用范围进行了初步探讨，希望对改制企业制定分离方案起到一点帮助。
一、 国有企业办社会问题分析
1、 “企业办社会”的定义
所谓企业办社会，是指企业建立和兴办了一些与企业生产经营没有直接联系的机构和设施，承担了产前产后服务和职工生活、福利、社会保障等社会职能。这类社会职能具体到企业，除了包括它的后勤部分之外，还包括它的一些公益性事务。一般情况下，我国国有企业除了直接生产经营之外还进行大量的非生产性活动，如企业办学(指普及型学校)、办医院、办幼儿园、办劳服公司、办生活服务公司、企业承担离退休人员、公共设施建设乃至还包括一些政府行政管理职能（如公、检、法及市场管理）等等。这些活动大多带有纯粹福利性、供给性和安置性的特点，即这种行为或职能不考虑经济效益问题，只是从职工的生活福利出发，或者不是主要考虑劳动生产率，而主要考虑人员安置的问题。因此，这些活动均属于社会职能。
这种制度下，企业职工的吃、喝、拉、撒、睡、生、老、病、死、休等全部责任由所在工作的企业来承担并且都在本单位内部解决。国有企业形成了“大而全”、“小而全”的一种局面。不仅如此，很多企业不仅要对职工本人负责，还要对其子女的入学、就业负责。这使得几乎每一个国有企业都成了一个小社会。因此，人们一直把国有企业形容为兼有生产、社会保障、社会福利和社会管理的“社区单位”。企业办社会的现象也就出现了。
2、 国有企业办社会问题现状
国有企业办社会，其承担的负担究竟有多大？到目前为止，没有准确的数字。据粗略的估计，我国国有企业自办的中小学还有1万多所，自办的医院有6100多所，国有企业每年用于办社会的支出有456亿元。国有企业中，医院、学校等各种为职工生活服务的福利设施所占用的实物性非生产性资产约占企业总资产的15—20%左右，支付给离退休和冗员职工的养老金和失业保险金约占资产的20%左右，所以，这种非生产性的资产总和应该占国有企业总资产的35—40%左右。
国有企业承担的社会负担除了以上所说的供后勤、建学校、办医院和承担各种养老金和保险金等所带的负担外，还有一部分作为企业负担的就是其承担的各种社会摊派费用。由于企业与地方政府社会职能划分不清，社会服务体系发展相当滞后和某些行政行为的不规范，诸多公益建设投入往往推给企业，企业负担也在不断加重。据不完全统计，目前经国务院和各部委批准的各种收费和基金，加上地方上的各种收费和基金，项目达到了2000多种，总额相当于财政收入的40%以上。据专家分析，中国企业目前税与费的总体负担已占到国民生产总值的25%到30%，超过了发展中国家的平均水平。政府部门或相关单位在各项税收之外向企业征集的相当庞大的非税收入大大加重了企业负担。
二、国有企业承担社会负担的影响
1、 积极影响
（1） 为稳定职工队伍、提高职工生产积极性做出了贡献。
（2） 为改善职工生活做出了贡献。
（3） 为促进生产发展做出了贡献。
（4） 为维护社会安定做出了贡献。
2、 消极影响
（1） 企业办社会占用企业的人力、物力和财力，降低了企业的盈利能力。
（2） 企业办社会造成社会资源的浪费和低效。
（3） 企业办社会影响了企业的科学决策和管理。
（4） 企业办社会不利于调动职工的积极性。
（5） 造成了国家对国有企业的预算软约束。
三、分离国有企业办社会职能的必要性
1、 只有分离国有企业办社会职能，才能实现真正意义上的政企分开。
2、 只有分离国有企业办社会职能，国有企业才能真正回归企业的本质。
3、 只有分离国有企业办社会职能，国有企业才能专注企业发展
4、 分离国有企业办社会职能，才能切实减轻国有企业的社会负担，
四、国有企业办社会职能分类
1、 按企业所属主管部门，可以划分为两类：中央国有企业和地方国有企业办社会。
2、 按企业所属区域经济发达程度，可以划分为三类：经济发达地区、经济欠发达地区、偏远地区的独立工矿区。
3、 按国有企业办社会形成的业务类别，可以划分为四类：一是国家行政职能，如法院、公安等所执行的；二是各种后勤生活服务职能，像食堂、浴池、幼儿园等所发挥得；三是各类教育职能，包括高等院校和中小学，职、技校等所发挥得教育职能；四是各类医疗卫生职能，如医院、疗养院、诊所等所承担的。我们认为这么划分国有企业承担的社会负担是比较合理的，这有利于我们分类有区别性分离国有企业办社会的职能。
五、分离国有企业办社会职能的进展
1995年以来，一些“优化资本结构”试点城市和部分地区根据国家经贸委、原国家教委、财政部、卫生部、原劳动部《关于若干城市分离企业办社会职能分流富余人员的意见》(国经贸企[1995]184号)的精神，对分离企业办社会职能进行了积极探索和实践，采取多种形式推进，取得了积极成效，但进展很不平衡。
随着社会主义市场经济体制的建立和完善，特别是我国加入世界贸易组织，给国有企业带来巨大压力和挑战，为国有企业参与市场竞争创造平等条件的任务愈加紧迫。为此，原国家经贸委等六部委根据党的十五届四中全会精神，在总结试点经验的基础上，制定了《关于进一步推进国有企业分离办社会职能工作的意见.》（经贸企改[2002]267号文件），为推动国有企业分离办社会职能提供了政策依据。
国务院《关于中央企业分离办社会职能试点工作有关问题的通知》（国办发[2004]22号）文件
六、解决方案
1、 企业对行政职能的分离。
由于这一部分职能是政府部门应该承担的，只是由于历史原因，特别是独立工矿区的国有企业建设初期当地没有政府，国有企业承担了不应该承担的该类职能，所以，从理论上说，对这部分职能，政府应无条件的接受，别无他途可寻。为此，这次试点就对这部分职能的分离做出了明确的规定，即一次性全部分离并按属地原则移交地方管理。
2、 企业承办的各类教育机构
在咨询中我们发现，国有企业承办的学校可以说是无所不包，从幼儿园到高等院校。但是，各类学校的性质是不同。所以，我们认为，分离国有企业承办的各类学校应分类解决。
（1） 全日制普通中小学属于国家基础教育部分，特别是小学和初中属于国家义务教育性质。因此，政府必须接收这类性质的学校，而想寄托办校体制的转变来实现分离是不太现实的，民间资本不会愿意投资的。为此，这次
（2） 高等教育，这部分不再是义务教育了，鉴于我国的国情，这部分的管理和投资主体还应是国家。因此，我们认为企业承办的高等教育还是应由国家来接受。
（3） 职业教育，我们认为这部分可以由企业自己继续承担或实行民办或撤销。由于企业发展本身也需要对员工进行技术培训，因此，再分离国有企业办的学校时，对职、技校、中等专业学校可以继续留在原企业。企业整合现有的学校资源基础可以以较小的成本、较快的速度建立自己的员工培训基地。而政府来说，不接受这类学校的话，将较少政府的负担，这对目前财政资金紧张的状况尤其有好处。
（4） 幼儿园等则完全应放开，可以引入民间资本，实行市场化经营。这对政府和企业都将有好处。
3、 企业自办医疗机构的分离
我国企业所办的医院的病床使用率很低，从诊疗人次数来看也很低，可见，企业所办的医疗机构的资源利用地下，效用低下，没有发挥应有的作用。因此，我们认为，要剥离国有企业的医疗机构的负担，我们首先应对现有的医疗资源进行调整，而不应该盲目追求便利而出现资源低效和浪费现象。
对于企业自办的医疗机构，我们认为应按照国经贸企改[2002]267号文件的精神，区别情况进行处理：
（1） 如果符合当地区域卫生规划的企业自办医院，既可从企业分离出来实行产业化经营，也可按照自愿的原则，由企业与当地政府协商移交，将医院的资产、人员成建制移交当地政府，由当地政府统一管理。当地政府接收有困难的，企业可单独或与其他企事业单位联合办医，组建独立的法人单位。
（2） 凡不符合当地区域卫生规划要求的企业自办医院，可以停办或撤院改建成为企业内设卫生所(卫生室、医务室)、门诊部。
那么，如何剥离国有企业的庞大的医疗机构？我们认为，先调整，后分离。首先对企业所办的医院审核并调整现有资源的存量。其次，在这基础上，逐步分离国有企业承办的医疗机构。
（1） 调整，凡不符合当地区域卫生规划要求的企业自办医院，可以停办或撤院改建成为企业内设卫生所(卫生室、医务室)、门诊部。而经过调整之后，我们将提高资源的利用率，保证资源得到有效利用。同时，我们将部分地缩小企业办的医院的规模，从而减少了经费开支。
（2） 分离，经过调整后，我们就需对现有的医疗机构进行逐步分离。分离的时候，我们认为有必要确定：一是是否要从企业分离？二是如何分离？我们认为，经过调整后，那些成为卫生室和医务室的医疗机构可以继续留在内部，因为有些企业为应付意外事件确实需要有一个能作应急处理的卫生室，并且卫生室和医务室的规模比较小，也不会给企业带来什么大的负担。而规模比较大的，达到国家或当地的卫生管理要求的医院则应逐步分离，以便减轻企业的负担。对这部分的医疗机构在分离的时候可由企业与当地政府协商移交，将医院的资产、人员成建制移交当地政府，由当地政府统一管理。除此之外，因为医院具有经营性的特性，所以，在分离的时候我们应积极尝试医院的产业化和民营化。因为，当然，一些远离城镇的企业办的医疗机构在短期内实现社会化经营也是不太现实的，所以，对这一类医院应逐步取消福利性和无偿性的做法，转向有偿服务和商业化经营，逐步实现独立核算。
4、 后勤服务机构包括企业自办的招待所、车队、食堂、浴池等。
这部分不是企业直接的生产部门，但是这部分基本属于经营性的，也提供商品和服务。因此，对这一部分的职能可以按照市场化和社会化的原则来分离。也就是，我们可以]按照市场配支援资源的方式来完成这部分职能的提供，把原来由“无偿”、或“低价”提供变为“有偿提供”，然后逐步实现后勤部门与母体公司的分离，实现后勤服务的社会化，最终完成对该部分职能的分离。这部分分离不难说没有任何的困难，但是由于起步较早，社会经济环境的改善，苦难不是很大。按照目前的一般做法就可以逐步完成。目前做法基本可分以下几步走。第一步，在企业内部实行初步分离，组成企业内部独立核算的服务性经济组织，主要以补偿性的优惠价为本企业及其职工服务，也可以盈利性的市场价为社会提供眼务。在这一阶段，企业可以从人、财、物等方面给以支持，“扶上马，送一程”。第二步，企业给服务性经济组织较为完整的经营自主权。服务性经济组织的服务对象从以本企业为主转向为本企业为社会并重，企业一般不干预其经济活动。服务性组织继续在企业内部实行承包，在包服务质量的同时，还要包上缴给企业的盈利。第三步，服务性经济组织组成具有独立法人地位的经济实体，办成“大企业”中的第三产业性“小企业”。“大企业”是“小企业”的资产所有者，而“小企业”完全自主经营，它们之间是资产所有权与经营权的关系。第四步，随着这些“小企业”实力的增强，可以走股份制改造的路子。“大企业”可以将原来投入的固定资产和资金作为股份，同时吸收社会资金，形成资本多元化的股份制企业，在新的体制下以新的机制为企业和社会提供有关的服务。至此，这些股份制企业就不再是原来意义上的“企业办社会”了。
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