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顾问 林彬
北京住房建设规划（2006－2010）已正式通过批准并正式下发。相对于之前的公示稿，涉及经济适用房建设的相关政策有两个变化：一是“政府回购”之说取消；二是对于实行内循环的经济适用房限定为“今后新建和销售”的项目。
笔者看来，最根本的变化还是关于内循环的定义，原来“内循环”定义为“即经济适用住房不得直接上市，由政府回购”，而在此次的表述中，调整为“对今后新建和销售的经济适用住房探索建立包括‘内循环’在内的相关制度”。而关于到底什么是内循环？如何实现内循环？从规划中我们不得而知。
北京市市规划委有关负责人解释说此次做的调整是市政府在综合市民建议之后作出的决定。这是官方的说辞，实际上是规划制定者对于“内循环”这样一项政策措施不能得到真正贯彻的一种理性反应。
内循环实际上是对经济适用房二手房交易的一项限制措施，目的是防止经济适用房流向那些不应该拥有经济适用房的人手里，从而固化经济适用房的政策保障性属性。应该说，这样的政策动因是值得赞赏的，但是能不能得到实施呢？我们得先考虑一下下面几个问题。
问题一：谁在出售二手经济适用房？
经济适用房出售者大体上可以分为两类：一类是“伪穷人”。这些人本来是不具备购买经济适用房的条件的，但是因为政策空子漏洞较大在个人收入证明表上略作文章就购买到了经济适用房，而且可能不止一套。这些人手上的经济适用房往往不是其居住用房，他们就必然要出售。虽然政府有一些限制售出条件，比如通过征收补交综合地价款这样的措施，但是，只要出售后扣除补交地价后还有一定的获利空间，他们的出售冲动就会谁是存在。当然，由于这些“伪穷人”本身具备较好的经济基础，如果市场行情不好的时候，他们可以保留这些房子，并通过出租来回收投资收益。
另外一类是“脱贫致富者”。这些人在当初购买经济适用房的时候确实满足申购条件，但是后来时来运转经济条件好转，需要出售手上的经济适用房来换购更好的房子。对于这些人来讲，出售动机会更加强烈一些，在面对一些限制交易措施时候，会显得缺乏必要的耐性，往往会因为急于出手而损失一些收益。
问题二：谁在购买二手经济适用房？
按照内循环的政策目标，二手经济适用房是应该由那些低收入居民来购买的。政府为什么想回购，就是因为担心二手经济适用房会再次流入哪些“伪穷人”手里。这个问题实际上是政府一厢情愿的事情。首先，伪穷人的识别是很难。第二，对于想出售经济适用房的人来讲，如果面对的购买者是真正的穷人，就意味着不能获得预期收入，出售者也就没有出售的积极性。从目前购买二手经济适用房的人群来看，主要是一些中低收入家庭，他们对房产价格因素比较敏感。虽然住满5年的二手经济适用房要按市场成交价的10%补交综合地价款，但是相比而言，还是具有一定的价格优势。由于很多经济适用房有一些天然的缺陷（比如地段一般、交通不便、环境嘈杂、工程质量较多等），真正具备经济实力的人很少会考虑购置二手经济适用房。
问题三：政府回购的难题
从住房保障的角度看，政府通过回购经济适用房后的二次出售或出租，对解决部分中低收入家庭的住房问题会有帮助，但这里需要考虑到两方面的问题，一是这项政策的操作成本，二是如何处理原购买经济适用房人的利益。
经济适用房的产权性质当初界定为“具有社会保障性质的商品房”，因此在满五年后补交政府10%的地价款再上市的规定有其合理性。如果只按原值回购，等于剥夺了业主享受房产升值的权益，结果公平不一定就是机会公平。但如果政府在回购考虑给予适当补偿的话，问题会更多。首先，补偿的前提是要对房产进行评估，千房千面，北京现在大约有12万套经济适用房，以后这一数量还会大量增加，假如每年有5%的经济适用房要求流通，其评估的工作量之大，是政府难以承受的；其次，政府回购的款项也是一笔不小的开销，这笔款项从何出；第三，政府回购的经济适用房必然面临二次出售或出租的问题，那么在目前我国个人征信体系尚不健全的情况下，如何对个人家庭财产状况变化作出准确判断？谁能保障今年有资格住进经济适用房的人，以后就永远是中低收入阶层？
“内循环”治标不治本
政府提出“内循环”的目的是想对经济适用房的交易为进行监控。什么需要进行严格监控？是因为这种交易过程实际上是一种寻租行为的兑现。从经济适用房的价值基本环节“购买－升值－销售－获利”中我们可以看出，内循环的措施处于价值环节的后端，在市场经济环境下，这种政策的预期作用将很难实现。
即便是可以通过各种措施限制经济适用房的出售，那些不能出售的房子其价值不会产生太大的影响，由于国家没有出台经济适用房的租金管理政策，对于那些伪穷人而言，完全可以通过租赁来进行获利，其区别是销售一次性实现收益，而出租是分批实现收益。加上政府回购面临的种种难题，内循环这样一个政策提议是不能真正解决经济适用房面临的问题。
经济适用房自诞生一来就饱受贬议。当下，经济适用房面临最主要的矛盾是不能真正解决低收入者的住房问题。一方面是经济适用房并不经济，北京市经济适用房最低价格为每平方米2600元，即使是60平方米一套也要20万左右。对于每月收入在1000元以下的贫困家庭，可是他们的支付水平和经济适用房的距离相差太远了。
另外一个方面是如何界定合适的购买对象。虽然北京市政府已经明确规定，经济适用房的购买资格是夫妻双方或家庭年收入不超过6万元，在收入多元化的今天，用工资条上的数字来判断个人的经济状况未免过于片面。按法律，如今个人的不变指标恐怕就剩下身份证号码和姓名性别了，而经济适用房政策却企图以某个时点的静态指标应万变，理论上只要你申请的那一刻是“穷人”或被认定为“穷人”就可以享受优惠，这种“伪装”穷人的成本和今后可能获得的利益相比当然可以忽略不计。
摆脱经济适用房困境的出路
经济适用房既不同于“几乎免费”的廉租房，也不同于商品房，而是一种带有社会福利性质的准商品房，同时兼具行政性和商品性，行政层面关注社会公平和福利，商品层面则天性追逐利润最大化，但凡前者监管不力的漏洞处，就容易滋生与“经济适用房”初衷相背离的种种行径，比如买房者虚报收入、卖房者偷工减料、变相加价等各种问题。
经济适用住房制度的产生和其存在的种种错位性矛盾。从内部来看，经济适用房诞生于我国的住房制度正处在由计划经济的福利分配向商品化、市场化、货币化分配的历史性变革过程中，经济实力不强，居民收入水平不高，亟待解决住房问题的人群比重较大，及由住房商品化引发的土地使用制度的变革等问题当时都没有充分地显现出来。
从外部来看，当初主要是参考了经济发达的美国和亚洲新加坡的经验，确定了经济适用住房面向广大的中低收入家庭。但是，我国的经济实力和居民收入水平远不如美、新两国，而需要给予住房保障的城镇居民又远远超过这两个国家中的“中低收入家庭”的总和，出自执政为民的良好愿望与经济实力的力不从心，难免使此项政策无法执行到位。5月29日国务院转发的九部委《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》关于经济适用房定位于“解决低收入家庭的住房需要”，这相对于以前的“解决中低收入家庭住房问题”实际上已经纠正了当初不合理定位。
然而，经济适用房面临的问题还远不止是一个定位问题，如何解决低收入人群的居住问题，各个国家都有不同的做法。从很多发达国家的实践来看，提供住房方面的保障主要靠廉租房，对困难户只是收取象征性的房租，住房需求并不等于买房需求，即使发达国家也不是人人都有自己名下的住房，也不是所有买得起房的人一定会去买房。
另外，各地对经济适用房普遍兴趣不高，有的已经从“补砖头”改为“补人头”，有的干脆取消。前不久，哈尔滨市政府出台《哈尔滨市购买经济适用住房货币补贴暂行办法》，明确取消经济适用房，变“暗补”为“明补”，这种做法最大的好处是将住房政策优惠到人头，也被很多城市说效仿。
面对经济适用房面临的种种困局，“内循环”作为一项新的政策探索，看上去很美……但是由于我国经济适用房固有缺陷，加上缺乏相关系统的政策配套，所以只能是作为一个名词存在于规划文件中，而不是一项可以真正执行的措施。 |
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