[推荐]赋予农民完整地权需五个条件分三步走

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　5月7日，国土资源部公布了《国家土地总督察公告(第1号)》，这是2007年国家全面推进土地督察制度以来发布的首份公告。

　　去年9月，针对一些地方通过“以租代征”使用农民集体所有农用地进行非农业建设、以各种名义圈占土地进行工业用地开发等突出问题，国土资源部在全国范围开展土地执法百日行动。

　　据《公告》披露，“百日行动”在全国共清理出三类违规违法案件3.1万多件，涉及土地336万多亩。

　　“我国现行的农村土地用途管制制度现在从实施结果来看，是有漏洞的，在个别地方几乎是完全失效的。”中央农村工作领导小组办公室副局长赵阳日前在中国人民大学农业与农村发展学院的座谈会上表示，“最典型的就是违法违规利用集体土地搞建设，有的地方新增产业用地多半是农村集体所有的地，而这些建设用地里面，多半也是乡村两级批准的。”

　　据赵阳介绍，经过30年改革开放，农民从包产到户，到取得30年承包期，现在《物权法》里面已经明确地把这项权利作为物权确认。但是《物权法》在确认这项权利的时候，并没有同时赋予这项土地权利应有的抵押权，所以客观来说，农民获得土地权利是残缺的。

　　赵阳表示，农地抵押权是一个重要的权利，但是下一步怎么改革，现在的学界、政界和政策研究专家都有不同的看法。

　　事实上，这个问题在实践中也不是空白，不以家庭承包方式取得的“四荒”地经发包方同意是可以抵押的，而家庭承包的耕地、宅基地等等则不允许抵押。赵阳表示，从长期的制度设计来讲，真正地放开整个农地抵押市场，赋予农民完整的地权具有非常重要的意义，但是，至少有五个必要的条件。

　　首先，建立城乡统一的社会保障体系。目前，我国还没有建立起城乡一体的社会保障体系，农地实际上承担了农民的社会保障功能。赵阳说，现在有的地方农村开始建立全覆盖、低标准的社会保障体系，但是保障水平还有待完善。

　　其次，要有高效的土地管理制度。从我国的农地管制的制度上来讲，赵阳表示管理的规定非常清楚，但是缺乏有效实施。

　　对于土地用途管制，我国的《土地管理法实施条例》里面有专门的规定，地市一级政府受省一级政府的委托，可以进行乡村的规划，因为在规划的过程中可能会涉及土地、农用地的调整，但是农地用途改变，法律规定还得经过省一级政府的批准。

　　但是，据赵阳介绍，中央有关部委组织了大量调研，范围包括天津、重庆、北京、安徽、江苏、浙江等省市，发现违法违规利用集体土地搞建设是主要问题，很多情况下“连县一级都没有报。直接在乡里、村里就批了”。

　　去年年底国务院之所以专门发出通知，要求各地严格执行农村集体建设用地法律和相关政策，就是对这类情况的紧急应对措施。

　　而第三个必要条件是需要对现在的农地进行清晰的界定并建立起农民土地权利的保护机制。

　　现在农村土地的权利界定实际上并不清晰，而如果这个问题没有搞清楚，搞抵押是不合适的。我国现在的法律规定“农村集体经济的成员有权依法承包本集体土地”，但对于谁是成员没有清晰的界定。赵阳认为，这是一个基础的问题，需要弄清楚。

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第四个条件，要有一个比较完善的农业支持保护体系。如果没有完善的农业保险，没有多层次的补贴支持政策，农民遇到自然灾害，遇到大的市场风险，就会非常的危险。比如说遇到今年的南方冰雪灾害，要是农民把地抵押了，会有多少农民把地丢了。

　　第五个条件，建立有效的政策性金融体系。农业的特点决定其需要长期、低息贷款。

　　赵阳举例说，日本农村的金融体系比较完整，由于政府对农民贷款进行贴息，所以农民举债有时相当于零利率。与此同时，因为日本农民有自己的综合农协，所以也能够将各种支持保护措施很好地落实。虽然不少专家强调土地抵押对解决农民融资难问题的重要性，但赵阳认为，这并不是惟一的，甚至也不是首要的条件。

　　对我国现在的农村土地制度问题，赵阳表示，当前主要矛盾还不是赋予土地承包经营权抵押权的问题，当前的核心还是如何将农民现有的承包权稳定和长期化，促进承包权有序流转。当然从长期的制度设计来讲，信贷抵押制度具有非常重要的意义，能给农民一个完整的权利。

　　但是赵阳也提醒，现在这几个条件还不具备，赋予农民完整地权的条件尚不成熟。而要想完整赋权，除了这五个条件之外，具体可以分三步走，“就是稳定产权；发育市场；培育金融工具”。