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电力职工持股规范出台始末
[信息来源] 《财经》 [发布时间] 2008-04-01 13:58:18 [点击数] 3 以规范电力职工持股为契机，规范所有行业的职工持股行为的政策将在上半年出台
3月19日，由国务院国资委、国家发改委、财政部和电监会联合制定的《关于规范电力系统职工投资发电企业的意见》（下称《意见》）正式出台，电力领域内持续多年的清退职工股的争论因此尘埃落定。
《意见》最终将清退的门槛划在了“中层”，明确规定，地（市）级电网企业的领导班子成员和省级以上电网企业的电力调度人员、财务人员、中层以上管理人员，不得直接或间接持有本省（区、市）电网覆盖范围内发电企业的股权；已经持有的，将在一年之内进行清退和转让；电网企业中层以下职工，则被允许保留已经持有的发电企业股份。
据《财经》记者了解，有关限制电力职工持股的具体实施细则从2003年就开始酝酿，仅征求意见稿就数易其稿，曾形成两个不同方案。
其中一个仅要求清退管理层股份；另一个则要求清退全部职工股。相关各部门和业界就这两个方案争论不休，直至2007年“鲁能事件”曝光后，才终于结束争论，达成共识（参见《财经》2007年第1期封面文章“谁的鲁能”）。
“这一文件经过了反复的斟酌和讨论。这次出台的方案，既体现了尊重历史、分别对待的原则，又能比较好地解决电力多经（多种经营企业）的问题。”电监会电力体制改革办公室一位负责人对《财经》记者说。
以“垄断”之故
职工持股是电力系统由来已久的一个历史问题。
上世纪80年代中期，随着中国经济迅猛发展，电力供需缺口越来越大。为缓解电力紧张和投资不足，国家出台了“集资办电”的政策，号召各类投资主体投资发电企业，鼓励大、中、小电站一起建设。由此，电力系统职工开始通过电力多种经营企业投资发电机组。80年代末期，用电指标一度紧缺，一些多经企业依靠倒卖指标起家，完成了“第一桶金”的积累，继而通过职工持股继续融资。但总体而言，这些企业当时仍规模很小，且极为分散。
2002年2月，国务院下发“五号文件”，确立了电力体制改革的总体思路。当年年底，国家电力公司进行了第一步“厂网分开”的改革，将电网与发电分离，成立了五大发电集团和国家电网与南方电网两个电网公司，进而推进“竞价上网”试点，以逐步建立规范、公正和高效竞争的电力市场体系。
但“厂网分开”后，电力体制改革即陷于停滞。面对因职工持股而形成的错综复杂的利益网，原本应继续推进的“主辅分离、主多分离”改革迟迟无法启动。与此同时，各级电网公司仍在通过旗下从事多种经营的职工持股公司，大举挺进发电领域，一方面趁电力改革之机，从母公司低价甚至无偿获得了一部分发电资产；另一方面，依托电网系统的垄断继续扩张，攫取丰厚利润。
业界有识之士纷纷指出，通过改革，中国在发电领域已经形成竞争，但电网公司作为垄断企业，却是惟一的购买者，有权决定买谁的电和以什么价格购买。在这种情形下，电网管理层和职工投资发电企业，势必带来大量关联交易，造成不公平竞争。
2003年年初，山东鲁能集团新一轮职工持股已近完成，《21世纪经济报道》发表“鲁能暗推民营化——31亿员工集资控制360亿国有资产”一文，在电力行业引起轩然大波。随后，中国投资协会会长陈光健就鲁能职工持股问题上书国务院。当年8月，国家发改委、财政部和国务院国资委三部委出台了《关于暂停电力系统职工投资电力企业的紧急通知》（下称37号文）。37号文在叫停电力系统职工投资电力企业的同时，还表示将抓紧制订规范电力企业职工持股的正式文件。然而，由于争议巨大，正式文件迟迟未能出台，而致力于紧急“叫停”的37号文，并没有阻挡住电力职工持股企业继续扩张和进一步退出并实现私有化的步伐。
“当人们发现其问题严重性的时候，职工持股企业已经盘根错节，羽翼丰满，难以靠一个‘叫停’的命令就停下来。”中国电力企业联合会一位专家告诉记者。
2004年，包括《财经》在内的多家媒体先后披露了贵州金元、江苏苏源、四川启明星等电力企业职工持股、企业依靠垄断的呵护，迅速膨胀的事实。当时，省级电力职工持股企业的资产规模正如滚雪球一般扩大，包括山东、江苏、贵州、四川、湖南、宁夏等在内的诸多省份，由省电网公司发动，掀起了大规模职工持股浪潮。
鲁能隐秘私有化
中国投资协会能源研究中心副理事长陈望祥告诉《财经》记者，他在这一段电力职工持股企业迅速膨胀的时期，曾经向国务院国资委提交报告，呼吁尽快出台规范电力职工持股的文件。国务院国资委在给陈望祥的回复中，称正在会同其他部委制定电力职工持股的详细规范，争取尽快出台。
然而，这份规范由于各方意见分歧，迟迟未露“庐山真面目”，与此同时，职工持股企业的扩张与演进步伐仍在继续；而且，随着国务院国资委37号文出台和规范细则向各界广泛征求意见，电力业内已看清大势所趋，各地职工持股公司开始悄然改制，寻找出路。
金元“戴帽”是方式之一。2005年年初，贵州省国资委出资，成为金元的单一大股东。贵州省电网的负责人向德洪也辞去贵州电力公司董事长一职，专职担任金元董事长。然而在金元总股本200000万股中，28762个自然人合计拥有193120万股，占总股本的96.56％，仍是实际的控股方。据业内人士推测，贵州电网职工持有股权不会低于30％。
“地方国资委改制后，金元戴上了一顶国有的帽子，但金元电力职工持股的性质并没有发生改变，与电网的纽带也没有彻底切开。”一位业内资深专家表示。
在国家主管部门的缄默中，也有职工持股的企业迅速完成了从退股到私有化的“惊险一跃”。2007年，《财经》披露山东鲁能集团从职工持股企业改制成为私人企业的消息，总资产超过700亿元的电力巨人以净资产作价，卖给了北京两家不为人知的私人企业；后经上市公司披露，终极持股人为业界籍籍无名的赵兴银等人。
这一消息立即引起了各界广泛关注。“中央对鲁能改制的处理，将关系到全国一大批电力多经企业的去向。在主管部门的沉默中，他们也在屏住呼吸，静静等待雪崩的到来。”前述电力业内资深专家告诉记者。
政府很快采取了行动。在文章发表一个月后，国务院派出了多个部委组成的联合调查组，进驻鲁能集团，调查改制事件。
与此同时，争议了四年之久的规范电力职工持股的方案，再度提上日程。此时，相关各部门和电力业内已深知，规范文件出台刻不容缓。 第三种方案
国家电监会的一位官员告诉记者，此后，相关部门曾经多次召开会议讨论具体方案。多数意见都认为，这份延搁四年的文件“非常迫切”，应当暂时搁置不同看法，尽快出台可以操作的规范意见。
在此之前，无论是国务院国资委内部，还是在不同部委之间，对于如何清退职工股的分歧很大。
《财经》记者获悉，当时规范电力职工持股的方案主要有两个，其中之一是电力企业职工投资在发电项目的股份应该全部退出（即全部清退方案）；其二是电网企业的总经理、副总经理、总会计师等领导人员和调度、财务等关键岗位人员，不能持有发电项目的股份（即关键岗位清退方案）。国务院国资委后来内部统一意见，以“关键岗位清退”为基础制定了新的方案，广泛征求意见。
“在这个基础上，国务院国资委征求过两到三次意见，我们也多次表达了看法。主要是因为不同意以不彻底的清退方案为基础，这样无法从产权上彻底厘清，今后公正的电力市场难以建立。”电监会电改办的一位官员告诉《财经》记者，按照电力体制改革的精神，电网企业职工不能持有发电企业股份，“因此，严格说来，电网企业职工在发电项目上的投资必须全部退出。”
但国务院国资委和电力领域的一部分人士担心，彻底清退职工股将引发震荡。中国电力联合会一位专家的看法具有一定代表性。他认为，电力职工持股问题是历史遗留问题，涉及面广，牵扯到中央、地方、企业、职工等各方利益。全部清退职工股，不但难以操作，而且也容易给电力系统造成震荡。“当年缺电，集资办电是以国家名义号召的，现在出现很多问题，就强制人家退，这样也有问题。”
来自电网公司的意见更认为，如果对电力职工持股问题处理过于“激烈”，很可能在电力行业造成人心动荡，甚至危及电力安全。
对于这些担心，支持全部清退的老电力专家陈望祥认为，在鲁能私有化过程中，即采取全部清退的方案，而且退股方案对职工持股的回报很低，也没有造成山东电力系统动荡。“这表明，全员清退职工股可以在平稳的状态下进行。”
尽管不同的声音还是非常多，但随着“鲁能事件”调查的推进，电力职工持股的问题进一步显露，各部门意见渐趋一致。“现在重要的是需要马上发出信号，不允许再这样搞下去了。”国家电监会的一位官员告诉记者。
3月19日，由国务院国资委、发改委、电监会、电改办共同签发的《意见》最终出台。《意见》对于上述两个方案进行了折衷，规定“地（市）级电网企业的领导班子成员和省级以上电网企业的电力调度人员、财务人员、中层以上管理人员，不得直接或间接持有本省（区、市）电网覆盖范围内发电企业的股权。”
此外，其他职工“不得增持本省(区、市)电网覆盖范围内发电企业的股权，自愿清退或转让已持有股权的，发电企业可以优先回购。”对于存在电网企业职工持股行为的发电企业，则规定应“依照有关法规规定披露电力交易信息，接受电力监管等机构的监督检查”。
除了解决电网职工持股发电企业的问题，这份文件还对发电企业职工投资发电企业的行为进行了规范，以从根本上解决“一厂多制”，规定发电企业职工不得直接投资于“共用同一基础设施或同一生产经营管理系统的发电机组，不得在水坝溢流洞、泄洪洞投资安装发电机组”。而对于已持上述股权的，则应“逐步予以清退或转让”。
“总的来说，这是一个比较折衷的方案，保持了各方面的平衡。文件出台后，各方的反馈很正面。”国家电监会信息中心统计分析处处长杨铭周告诉记者，“最后确定的这个范围比较合适。规范是必须的，确定了中层以上清退，但不是强制退，不退可以选择辞职。” “仅仅是冲锋号”
规范《意见》出台后，各界最大的疑虑在于能否有效执行，毕竟此前已有37号文的前车之鉴。由于电力职工持股企业大小不一，在几乎每一个省和大部分地市县乡都普遍存在，每一个地区职工持股企业的资产状况、发展规模又不尽相同，甚至其中一部分已经完成了从职工持股企业到私有化的过程。业界普遍认为，如何针对具体情况来实行退股，将是《意见》执行中碰到的最大挑战。
截至目前，四部委仍未出台具体执行步骤。不过，老电力专家陈望祥对文件未来执行前景很乐观，他认为，“文件经过这么长时间讨论才出台，各方面已充分考虑了各种可能的问题，（政府）一定会按照文件进行清理。37号文没有执行到位，是因为那个文件只是说不许动了，监管者一转身，他们该搞还是搞，看不住。这次《意见》出台的意义，在于真正规范了电力职工持股的规则和各级责任，相关部门查处起来有法可依了。”
他指出，在职工持股系列规范文件出台过程中，舆论监督扮演了重要角色，推动了相关法规的完善和执行。
《财经》记者从电力业内获悉，清退的时间限定在一年之内，财政部、国务院国资委、发改委和电监会等相关部门都将对清理结果进行监督。同时，在具体执行过程中，还会增加更细的规定，譬如工资结余问题，在很多职工持股的电力企业发展过程中，都曾用职工的“工资结余”（企业预先提取的应付工资与实付工资之间的差额）作为启动资金，直接投资发电企业，这些股份将全部收归国有。
《财经》记者获悉，鲁能私有化已依据上述原则予以撤销，目前由山东电力集团控股77.14％，但最终要将其他小股东股份也收回，变成“百分之百的国有企业”。其中，目前仍持有鲁能17.02％股权的中国水利电力工会山东电力委员会（下称山东水电工会），其早期收购资金来源即为“工资结余”。
1999年开始，山东水电工会曾利用“工资结余”，多次以职工持股名义从山东电力集团购买“鲁能系”公司股权，逐渐增资，取得控股权。2002年年底，鲁能集团改制。山东水电工会将持有的鲁能发展、恒源经贸、鲁能物资、恒源物业和鲁能投资的资产共计8.5亿元，外加1.6亿元货币资金，一并注入鲁能集团有限公司，作为注册资金。鲁能由此从国有控股企业变为职工持股企业。而国务院派出的调查组发现，这10亿元正是出自山东电力集团的“工资结余”。
国务院国资委官员告诉记者，对于鲁能等“多经企业”，在完全清退职工股后，由于电网公司不能持有发电资产，将会借鉴“920项目”的经验，以市场化方法大规模处置其中的发电资产。“920电力资产”拍卖由电监会电改办主持，通过股权拍卖处置了全国38家企业总权益容量为1081万千瓦的发电资产（最初统计为920万千瓦，故有“920项目”之称。参见《财经》2006年第17期“‘920万发电资产’出售记”——编者注），最终获得187亿元，较账面净资产溢价约56％。
电监会电改办的一位官员则对《财经》记者表示，管理层退出后，由于职工企业无法再依靠垄断确保收益，普通员工很可能会跟进退股。“我们希望是这样，但仍不可放松监管，因为仅仅靠产权是解决不了问题的，还要加强对垄断业务的监管，双管齐下。”这位官员说。
事实上，职工持股现象并不囿于电力行业。在铁路、电信等国有垄断领域，职工持股问题同样相当普遍。在上世纪90年代，职工持股一度曾作为股份多元化的改革尝试受到鼓励。之后，职工同股不同权以及由此衍生的管理层操纵问题逐渐暴露，政府开始加强对职工持股的监管。
与电力行业类似，其他行业的职工持股企业也都是“靠山吃山，靠水吃水”，依靠与垄断企业的利益纽带获取丰厚利润。所谓职工者，包括了国有企业普通职工与管理层。对于职工持股带来的关联交易和利益输送问题，决策层相当头疼，监管手段不断加强。目前，证监会严格规定，包含职工持股的企业，必须把清退职工持股作为上市的先决条件。此次中国铁路工程公司上市前，就出资10亿元清退了职工股。
以规范电力职工持股为契机，一场大规模的针对职工持股的规范行动即将展开。
《财经》记者从电监会等部门获悉，国资委正在研究制订一个针对所有职工持股企业的规范文件，有望于今年上半年出台，将进一步限定职工持股的适用范围，以杜绝关联交易和斩断利益输送，比如要求本企业职工只能在本企业持股等。
“规范电力职工持股仅仅是冲锋号。”消息人士向《财经》记者表示。■ | 
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