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《反垄断法》在强调竞争政策的同时，也充分考虑了产业政策要求。如何协调电信产业政策与电信竞争政策之间的关系，成为中国电信业贯彻实施《反垄断法》的一大课题。 转型时期，必须考虑产业政策的地位 产业政策作为国家宏观调控的一种方式，是国家为实现其经济发展战略而采取的调节产业活动的方针政策。产业政策的实质是政府对经济活动的一种自觉干预,以实现特定的政策目标,包括实现经济振兴与赶超、结构调整与转换以及保持经济领先地位与维持经济增长势头等。产业政策的目标旨在对社会整体利益的维护：在国际层面上则是为了增强和维持本国经济整体在国际竞争中的有利地位,其实质体现了国家之间的经济竞争。专家指出：“产业政策是市场竞争的产物,反映一种赶超的思想。”竞争政策的目标在于促进和维护竞争并通过竞争配置资源，产业政策的目标任务主要是弥补市场机制的不足与功能失效，它带有一种国家干预和调控的特征。竞争政策在很大程度上反映了市场的内在需要，但因为其人为性决定了其亦带有干预性。可见作为弥补“市场失灵”的竞争政策与产业政策都是国家宏观调控手段的组成部分，两者在市场经济运行过程中发挥“看得见的手”的作用的同时，亦存在互相协调、弥补的关系。 在市场经济条件下,政府制订与实施产业政策不是要取代或者排斥市场机制对经济活动的基础性调节,而是在充分尊重并利用市场机制的基础作用的前提下,对市场缺陷的必要弥补。已经出台的《反垄断法》在强调竞争政策的同时，也充分考虑了产业政策要求。事实上，目前的《反垄断法》在协调二者的关系上确立了以下基本原则：竞争政策是产业政策的基础，产业政策则是竞争政策的辅助与补充。 《反垄断法》对竞争政策与产业政策的协调主要体现为划定竞争的合理范围，规定某些产业部门和行为适用竞争政策的例外，或者允许二者适度兼容。比如，第4条规定，国家制订和实施与社会主义市场经济相适应的竞争规则，加强和完善宏观调控，健全统一、开放、竞争、有序的市场体系。这说明我国反垄断法虽然应当促进市场竞争，但还必须从国情出发，使这部法律与社会主义市场经济相适应。出于这个考虑，该法第5条规定，经营者可以通过公平竞争、自愿联合，依法实施集中，扩大经营规模，提高市场竞争能力。第7条规定，国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业以及依法实行专营专卖的行业，国家对其经营者的合法经营活动予以保护，并对经营者的经营行为及其商品和服务的价格依法实施监管和调控，维护消费者利益，促进技术进步。这些规定说明，我国在制止滥用市场势力损害消费者利益的同时，还鼓励关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域的国有企业做大做强，以提高它们的国际竞争力。这些协调我国竞争政策与产业政策以及与其他经济政策关系的规定说明，竞争政策固然很重要，但它不是国家唯一的经济政策。特别是在当前经济转型时期，必须考虑产业政策的地位。 不过，反垄断法对于上述例外规定的适用显得十分谨慎，如即使在国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业以及依法实行专营专卖的行业，企业也不得滥用优势地位破坏市场竞争。反垄断法的立法本意是为了避免或减轻缺乏竞争带来的质次价高的不良后果。 确立我国电信业反垄断政策的价值取向 反垄断政策是指所有为保护和促进市场经济中的竞争而采取的行动措施、制定的法律规范和设立的监督实施机构的总和。在市场经济国家的经济政策体系中，反垄断政策占有基础的、首要的地位。在市场经济中，国家的经济政策有不同的目标，例如促进经济增长、实现充分就业、保持价格水平稳定和国际收支平衡等。但是它们都要服从一个基本的原则：市场竞争原则。 从我国电信业的管制目标和管制原则来看，促进电信市场的公平竞争是我国电信业反垄断政策的目标和任务。从我国目前电信业的市场结构和竞争格局看，我国正处于受管制的垄断、垄断性竞争和自由竞争并存阶段，应当坚持市场结构政策与市场行为政策并重相互协调的竞争政策。 市场结构政策是电信反垄断政策的重要组成部分，市场结构是否合理是决定竞争制度是否有效的一个重要因素。目前，我国电信市场机构很不均衡，主导运营商在各自业务市场上处于很强的支配地位，垄断竞争市场占主导地位。当前的任务主要是进一步优化电信市场格局。 不过，仅仅有市场结构政策是不够的，因为市场结构虽然决定着竞争的强度和竞争的有效性，并且在一定程度上决定着市场行为，但市场行为本身还要受其它因素的影响。所以要建立和保持一个有效的竞争制度，必须贯彻市场结构政策和市场行为政策并重的原则。特别是垄断等限制竞争的行为会从宏观上破坏或扭曲市场竞争机制和价格机制的有效功能，降低了电信产业的资源配置效率。所以，维护电信市场竞争机制的有效性，应该把市场结构政策与市场行为政策列在同等重要的位置上。 另外，从我国电信产业发展阶段看，尽管取得了巨大的成绩，但是仍然有比较大的发展潜力。特别是在农村通信和电信普遍服务上，行业主管部门仍然具有很大的责任。因此，必须协调好产业发展政策与竞争政策，在强调经济效率的同时兼顾社会公平。此外，保护消费者权益已经成为各国竞争政策的普遍原则，对消费者权益的保护也理应成为我国竞争法的一个基本价值追求。总之，我国电信产业反垄断政策的基本价值追求应该定位为三位一体的目标——促进电信市场的有效竞争以促进产业持续快速发展，同时保护消费者权益。就当前而言，仍然要坚持效率优先、兼顾公平的管制理念。 电信竞争事务宜更多由行业管制机构处理 电信业仍然具有自然垄断属性，但是主要是在网络方面，在业务层面已经可以实行有效竞争。因此，从理论上来说，应当尽可能地采用反垄断的原则和方法来对电信业务市场进行管制，将反垄断法除外的适用尽可能限制到最小。 从《电信条例》以及其它法律文件看，我国电信业的反垄断主要是滥用优势地位行为，包括强制交易(《电信条例》第41条规定电信业务经营者在电信服务中，不得以任何方式限定电信用户使用其指定的业务；第42条规定禁止电信业务经营者以任何方式限制电信用户选择其他电信业务经营者依法开办的电信服务)、掠夺性定价(《电信条例》第42条规定电信服务经营者不得以排挤竞争对手为目的，低于成本提供电信业务或者服务，进行不正当竞争。违反规定的，由国务院信息产业主管部门或者省、自治区、直辖市电信管理机构依据职权责令改正，处10万元以上100万元以下罚款；情节严重的，责令停业整顿)、搭售附加不合理条件行为(《电信条例》第41条规定，禁止电信服务经营者限定电信用户购买其指定的电信终端设备或者拒绝电信用户使用自备的已经取得入网许可的电信终端设备。违反规定的，由省、自治区、直辖市行政管理机构责令改正，并向电信用户赔礼道歉，赔偿电信用户损失；拒不改正并赔礼道歉、赔偿损失的，处以警告，并处1万元以上10万元以下的罚款；情节严重的，责令停业整顿)、拒绝交易(《电信条例》第41条规定电信服务经营者不得无正当理由拒绝、拖延或者中止对电信用户的电信服务)等行为。总的来说，现行管制滥用行为的电信法律规则还很不系统、很不完善，缺乏对具有市场支配地位的运营商的管制体系。 基于以下原因，笔者认为由行业管制机构按照电信法律规则更多地处理电信竞争事务可能更符合我国的实际情况： 第一，信息产业发展战略是一个国家整体发展战略的重要组成部分。在信息产业中处于基础地位的电信产业，对于国民经济发展起到了基础性、战略性、先导性作用。从许多发达国家情况看，都实施了信息通信业发展战略。中国要成为一个在世界上有影响力的大国，信息通信领域是我国实现缩小与发达国家差距的机遇。因此，如何促进电信业在未来的若干年内维持快速、健康的发展，是我国行业主管部门的重要政策。由行业主管部门同时承担产业政策和竞争管制政策，可以有效地协调好市场公平竞争和促进持续投资的平衡，形成更多基于设施的实质竞争，切实提升我国在信息通信领域的国际竞争力。 第二，这是各国电信法的管制要求。既然法律赋予了电信管制机构承担促进市场有效竞争的职责，就说明这样的规定是符合电信管制实际需要的。而且，既然已经存在了一个专业的特定行业管制机构，就应当充分发挥其在技术、经济等领域的专长，解决电信领域产生的竞争问题。 第三，这是WTO电信管制参考文件规定的内容。根据中国加入世界贸易组织时承诺的WTO参考文件，基础电信服务管制框架的内容之一即“竞争性保障措施”，包括“防止在电信业出现限制竞争的做法”和“保障措施”，要求电信管制机构“应维持适当措施以防止单独或者联合作为主要供应者的供应者从事或者继续实行限制竞争的做法”。其它属于“基础电信服务管制框架”范畴的还包括网络互联、普遍服务、稀缺资源的分配和使用等，并由独立的管制者负责执行。实行主要由电信行业管制机构的竞争管理体制，也是符合WTO要求的。 第四，这是由我国电信产业的竞争状况所决定。我国基础电信业务市场的经营主体是几大国有电信运营商。尽管电信市场竞争格局已初步建立，但还很不完善。同时，电信网络基础设施投资规模巨大，为了防止重复建设，也考虑到国家安全、电信网络安全及电信资源的有限性等因素，事实上，国家一直对基础电信业务经营者实行数量限制，这在客观上导致基础电信业务的市场竞争必然是有限的，也导致一般反垄断规则的失灵。目前只有几家主体，如果按照反垄断法的相关市场界定以及市场势力的判定，基本上都具有市场支配地位。这样的规定可能就没有意义。所以，电信市场面临的问题，更紧迫的是通过产业政策的改革，进一步提高市场竞争。实行行业管制可能有利于进一步建立有效竞争的市场格局，因为不像美国，我国的反垄断法并没有授予管制机构采用结构干预措施，而反垄断法的事后干预手段对于改善电信市场的竞争格局可以说基本上是无能为力的。
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