[分享]管理者必读之书：中国历代政治得失---钱穆

solarxia

　　序
　　我很早以前，就想写一部中国政治制度史。一则我认为政治乃文化体系中一要目。尤其如中国，其文化精神偏重在人文界。更其是儒家的抱负，一向着重修齐治平。要研究中国传统文化，绝不该忽略中国传统政治。辛亥前后，由于革命宣传，把秦以后政治传统，用专制黑暗四字一笔抹杀。因于对传统政治之忽视，而加深了对传统文化之误解。我们若要平心客观地来检讨中国文化，自该检讨传统政治，这是我想写中国政治制度史之第一因。再则我认为政治制度，必然得自根自生。纵使有些可以从国外移来，也必然先与其本国传统，有一番融合媾通，才能真实发生相当的作用。否则无生命的政治，无配合的制度，决然无法长成。换言之，制度必须与人事相配合。辛亥前后，人人言变法，人人言革命，太重视了制度，好像只要建立制度，一切人事自会随制度而转变。因此只想把外国现成制度，模仿抄袭。甚至不惜摧残人事来迁就制度。在新文化运动时期，一面高唱民主，一面痛斥旧传统，旧文化。我们试问是否民主政治可以全不与此一民族之文化传统有关联，而只经几个人的提倡，便可安装得上呢？而且制度是死的，人事是活的，死的制度绝不能完全配合上活的人事。就历史经验论，任何一制度，绝不能有利而无弊。任何一制度，亦绝不能历久而不变。历史上一切以往制度俱如是，当前的现实制度，也何尝不如是。我们若不着重本身人事，专求模仿别人制度，结果别人制度，势必追随他们的人事而变，我们也还得追随而变，那是何等的愚蠢。其实中国历史上以往一切制度传统，只要已经沿袭到一百两百年的，也何尝不与当时人事相配合。又何尝是专出于一二人之私心，全可用专制黑暗四字来抹杀？这是我想写一部中国政治制度史之第二因。但由于国家大局之动荡，私人生活之不安定，而自己想写的，感到比这一部书更重要的也还有，因此此书终于没有写。
　　一九五二年三四月间，承何敬之先生要我讲演中国历代政治得失，但讲期只有五次，每次只限两小时，又为旅途匆忙，以及其他条件，并不能对历史上传统制度详细陈述，精密发挥，只择汉唐宋明清五代略举大纲。本来想再就讲演记录把在讲演时未及提到的，略事增补。不幸讲演完成，我及负伤养病，在此期间，没有精力对此讲稿，再事改进。只得就原记录稿有与原讲义旨走失处稍稍校正，而其他不再润饰了。将来若偿宿愿，能写出一部较详备的中国政治制度史，则属至幸，而此书得以抢先呈教于读者之前，亦可稍自欣慰，并在此致谢何先生之美意。若无何先生这一番督命，连此小书，也不会有仓促完成之望的。此稿初成，在一九五二年八月我在台中养病时。嗣后又有邀约，请写一本“研究中国历代政治制度”的教材，截稿期限甚迫，乃就此稿稍加修改，如唐代的两税制，明代的赋税制度等，均有若干新资料补入，较原稿稍微充实，然恐尚多疏漏谬误，切盼读者之指正。
　　一九五五年八月钱穆于香港
　　

solarxia

　　此次呈贵会邀约讲演，讲题大体规定是讲中国历代的政治得失。但中国传统政治，历代间，也极多变迁，若笼统讲，恐不着边际。若历代分别讲，又为时间所限。兹仅举要分为五次：一讲汉代，二讲唐代，以后继续讲宋、明、清。一次讲一个朝代，这是中国历史上最重要的五个朝代。只讲此五个朝代，大体上便可代表中国历史之全进程。本来政治应该分为两方面来讲：一是讲人事，一是讲制度。人事比较变动，制度由人创立亦由人改订，亦属人事而比较稳定，也可以规定人事；限制人事。这一番讲演，则只想多讲制度，少讲人事。但要讲制度甚不易。在史学里，制度本属一项专门学问。首先，要讲一代的制度，必先精熟一代的人事。若离开人事单来看制度，则制度只是一条条的条文，似乎干燥乏味，无可讲。而且亦是明日黄花，也不必讲。第二，任何一项制度，决不是孤立存在的。各项制度间，必然是互相配合，形成一整套。否则那些制度各各分裂，决不会存在，也不能推行。第三，制度虽像勒定为成文，其实还是跟着人事随时有变动。某一制度之创立，决不是凭空忽然地创立，它必有渊源，早在此项制度创立之先，已有此项制度之前身，渐渐地在创立。某一制度之消失，也决不是无端忽然地消失了，它必有流变，早在此项制度消失之前，已有此项制度的后影，渐渐地在变质。如此讲制度，才能把握得各项制度之真相，否则仍只是一条条的具文，决不是能在历史上有真实影响的制度。第四，某一项制度之逐渐创始而臻于成熟，在当时必有种种人事需要，逐渐在酝酿，有必有种种用意，来创设此制度。
　　这些，在当时也未必尽为人所知，一到后世，则更少人知道。但任何一制度之创立，必然有其外在的需要，必然有其内在的用意，则是断无可疑的。纵然事过境迁，后代人都不了解了，即其在当时也不能尽人了解得，但到底这不是一秘密。在当时，乃至在不远的后代，仍然有人知道得该项制度之外在需要与内在用意，有记载在历史上，这是我们讨论该项制度所必须注意的材料。否则时代已变，制度已不存在，单凭异代人主观的意见和悬空的推论，决不能恰切符合该项制度在当时实际的需要和真确的用意。第五，任何一制度，决不会绝对有利而无弊，也不会绝对有弊而无利。所谓得失，即根据其实际利避而判定。而所谓利弊，则指其在当时所发生的实际影响而觉出。因此要讲某一代的制度得失，必需知道在此制度实施时期之有关各方意见之反映。这些意见，才是评判该项制度之利弊得失的真凭据与真意见。此种意见，我将称之曰历史意见。历史意见，指的是在那制度实施时代的人们所切身感受而发出的意见。这些意见，比较真实而客观。待时代隔得久了，该项制度早已消失不存在，而后代人单凭后代人自己所处的环境和需要来批评历史上已往的各项制度，那只能说是一种时代意见。时代意见并非是全不合真理，但我们不该单凭时代意见来抹杀已往的历史意见。
　　即使我们此刻所处的时代，已是需要民主政治的时代，我们不能再要有一个皇帝，这是不必再说的。但我们也不该单凭我们当前的时代意见来一笔抹杀历史，认为从有历史以来，便不该有一个皇帝，皇帝总是要不得，一切历史上的政治制度，只要有了一个皇帝，便是坏政治。这正如一个壮年人，不要睡摇篮，便认为睡摇篮是要不得的事。但在婴孩期，让他睡摇篮，未必要不得。我上述的历史意见，单就中国历史论，如今所传历代名臣奏议之类，便是一项极该重视的材料。那些人，在历史上，在他当时，所以得称为名臣，而他们那些奏议，所以得流传下，仍为此后较长时期所保留，所诵览，正因为他们的话，在当时，便认为是可以代表他们当时的时代意见的。只有在当时成为时代意见的，所以到后来，才能成为历史意见。我们此刻重视这些历史意见，其意正如我们之重视我们自己的时代意见般。这两者间，该有精义相通，并不即是一种矛盾与冲突。第六，我们讨论一项制度，固然应该重视其时代性，同时又该重视其地域性。推扩而言，我们该重视其国别性。在这一国家，这一地区，该项制度获得成立而推行有利，但在另一国家与另一地区，则未必尽然。正因制度是一种随时地而适应的，不能推之四海而皆准，正如其不能行之百世而无弊。我们讲论中国历史上的历代制度，正该重视中国历史之特殊性。若我们忽视了这一点，像我们当前学术界风尚，认为外国的一切都是好，中国的一切都要不得，那只是意气，还说不上意见，又哪能真切认识到自己以往历代制度之真实意义与真实效用呢？第七，说到历史的特殊性，则必牵连深入到全部文化史。政治只是全部文化中一项目，我们若不深切认识到某一国家某一民族全部历史之文化意义，我们很难孤立抽出其政治一项目来讨论其意义与效用。
　　我们单就上举七端，便见要讲历史上的政治制度，其事甚不易。我们再退一步，但就制度言，也该先定一范围。我此刻首先想讲政府的组织：换句话说，是讲政府职权的分配。即就汉唐宋明清五个朝代来看中国历史上政府职权分配之演变，我们便可借此认识中国传统政治之大趋势，及其内在之根本意向。第二范围想讲考试和选举。
　　照理应该先讲此一项，让我们先知道中国历来政治上规定着哪种人才可参加政府，由
　　是再讲这个政府之怎样组织，及其职权之怎样分配，就更容易明了其内在之意义。因为一国的政权，究竟该交付与哪些人，这是第一义。至于政府内部各项职权之究应如何分配，这已属第二义，中国历史上考试与选举两项制度，其用意是在政府和社会间打通一条路，好让社会在某种条件某种方式下来掌握政治，预闻政治，和运用政治，这才是中国政治制度最根本问题之所在。至于政府内部职权之怎样分配，这是政府的组织法，却并非产生政府的根本大法。因此照理言，第二范围更重于第一范围。但我下面所讲，因求简捷易明，故而将此两个项目之先后倒转了。第三个范围则讲政府的赋税制度，这是政府关于财政经济如何处理的制度。这一范围也可看得它很重要。中国以前专讲制度沿革的第一部书，唐代杜佑的《通典》，最先一门是食货，即是上述的第三范围。次讲选举，即上述第二范围。再讲职官，便是上述第一范围。现在为方便讲述起见，先职官，次考试，再次食货。而第三范围又只讲关于田赋的一项。第四范围我想讲国防与兵役制度。养育此政府的是经济，保卫此政府的是武力。这一范围也极重要。其他如学校制度教育制度等，本也很重要，但我想单从此四个范围，来指
　　陈历代政治制度的沿革，纯从历史事实上来比较它的好坏，根据当时人的意见来说明它的得失。在此四范围以外的，则暂不涉及了。

solarxia

　　第一讲 汉代
　　一、汉代政府组织
　　
　　甲、皇室与政府
　　
　　严格说来，要到秦汉才是中国历史上正式有统一政府。秦以前的中国，只可说是
　　一种封建的统一。只要到秦汉，中央方面才有一个更像样的统一政府，而其所辖的各
　　地方，也已经不是封建性的诸侯列国并存，而是紧密隶属于中央的郡县制度的行政区
　　分了。因此讲中国传统政治，可以径从秦汉讲起，以前暂略不论。秦代只是汉代之开
　　始，汉代大体是秦代之延续。所以秦代暂亦不讲，而只讲汉代。现在专说汉代政府究
　　是怎样组织的？我们要看政府的组织，最重要的是看政府的职权分配。在此方面，我
　　亦只想提出两点来加以申说。第一是皇室与政府之职权划分，第二是中央与地方的职
　　权划分。我们知道：秦以后，中国就开始有一个统一政府，在一个统一政府里，便不
　　能没有一个领袖。中国历史上这一个政治领袖，就是皇帝。这皇帝又是怎样产生的呢
　　？在中国传统政治里，皇位是世袭的——父亲传给儿子。若用现代政治眼光来衡量，
　　大家会怀疑，皇帝为什么要世袭呢？但我们要知道，中国的立国体制和西方历史上的
　　希腊、罗马不同。他们国土小，人口寡。如希腊，在一个小小半岛上，已包有一百几
　　十个国。他们所谓的国，仅是一个城市。每一个城市的人口，也不过几万。他们的领
　　袖，自可由市民选举。只要城市居民集合到一旷场上，那里便可表现所谓人民的公意
　　。罗马开始，也只是一城市。后来向外征服，形成帝国。但其中央核心，还是希腊城
　　邦型的。中国到秦、汉时代，国家疆土，早和现在差不多。户口亦至少在几千万以上
　　。而且中国的立国规模，并不是向外征服，而是向心凝结。汉代的国家体制，显与罗
　　马帝国不同。何况中国又是一个农业国，几千万个农村，散布全国，我们要责望当时
　　的中国人，早就来推行近代的所谓民选制度，这是不是可能呢？我们若非专凭自己时
　　代判断，来吞灭历史判断，我们应该承认皇位世袭，是中国已往政治条件上一种不得
　　已或说是一种自然的办法。况且世界各国，在历史上有皇帝的，实在也不在少数。我
　　们不能说，中国从前不用民主选举制，而有一个世袭的皇帝，便够证明中国传统政治
　　之黑暗与无理性。在封建时代，本来有很多家庭有他们世袭的特权，这些皆所谓贵族
　　。但从秦汉以后，封建制度早已推翻。单只皇室一家是世袭的，除却皇帝可以把皇位
　　传给他儿子以外，政府里便没有第二个职位，第二个家庭，可以照样承袭。郡太守不
　　能把郡太守的职位传给他儿子，县令不能把县令的职位传给他儿子。这已是政治制度
　　上一项绝大的进步。从前封建时代，政府和家庭，有分不开的关系，现在则不然了。
　　组织政府的是一个一个人，不再是一个一个家。不过在那时，还留下一个很大的问题
　　：便是皇室和政府的关系。皇室是不是即算政府？若把皇室和政府划开，这两边的职
　　权又怎样分？这是秦汉时代首先遇到的一个大问题，也是此下中国政治史上一向要碰
　　到的一个大问题。拿历史大趋势来看，可说中国人一向意见，皇室和政府是应该分开
　　的，而且也确实在依照此原则而演进。皇帝是国家的唯一领袖，而实际政权则不在皇
　　室而在政府。代表政府的是宰相。皇帝是国家的元首，象征此国家之统一；宰相是政
　　府的领袖，负政治上一切实际的责任。皇权和相权之划分，这常是中国政治史上的大
　　题目。我们这几十年来，一般人认为中国从秦汉以来，都是封建政治，或说是皇帝专
　　制，那是和历史事实不相符合的。
　　
　　要讲汉代皇权和相权之划分，让我先举一实例：当时皇帝宰相，各有一个“秘书
　　处”，而两边的组织，大小不同。汉代皇帝有六尚，尚是掌管意。六尚是尚衣、尚食
　　、尚冠、尚席、尚浴与尚书。五尚都只管皇帝私人的衣服饮食起居。只有尚书是管文
　　书的，这真是皇宫里的“秘书”了。汉代开始的尚书，其职权地位本不高，后来才愈
　　弄愈大。最先尚书只是六尚之一，这是皇帝的秘书处。若说到宰相的秘书处呢？共有
　　十三个部门，即是当时所谓的十三曹，一个曹等于现在一个司。我们且列举此十三曹
　　的名称，便可看出当时宰相秘书处组织之庞大，与其职权之广泛。一西曹，主府史署
　　用。二东曹，主二千石长吏迁除，并包军吏在内。二千石是当时最大的官，以年俸有
　　两千石谷得名。可见朝廷一切官吏任免升降，都要经宰相的秘书处。三户曹，主祭祀
　　农桑。四奏曹，管理政府一切章奏，略如唐代的枢密院，明代的通政司。五词曹，主
　　词讼，此属法律民事部分。六法曹，掌邮驿科程，这像现在的交通部，科程是指一切
　　交通方面之时限及量限等。七尉曹，主卒曹转运，是管运输的，略如清代之有漕运总
　　督。八贼曹，管盗贼。九决曹，主罪法。此两曹所管属于法律之刑事方面。十兵曹，
　　管兵役。十一金曹，管货币盐铁。十二仓曹，管仓谷。十三黄阁，主簿录众事，这是
　　宰相府秘书处的总务主任。这十三个机关，合成一个宰相直辖的办公厅。我们只根据
　　这十三曹名称，便可想见当时政务都要汇集到宰相，而并不归属于皇帝。因为皇帝只
　　有一个笼统的尚书处，只有一个书房。最先的尚书也仅有四人，而宰相府下就有十三
　　个机关。这相府十三曹，此诸皇室尚书的范围大得多，而且此十三曹的权位也很重，
　　也竟俨如后代之专部大臣。可见汉代一切实际事权，照法理，该在相府，不在皇室，
　　宰相才是政府的真领袖。以上单据一例来讲皇室和政府的区别。从中国传统政治的大
　　趋势看，一般意见一向是看重这区别的。
　　
　　乙、中央政府的组织
　　
　　现在说到汉代中央政府的组织。当时有所谓三公、九卿，这是政府里的最高官。
　　丞相太尉御史大夫称三公，丞相管行政，是文官首长；太尉管军事，是武官首长；御
　　史大夫管监察，辅助丞相来监察一切政治设施。它是副丞相。按照汉代习惯，用现代
　　语说，这里有一种不成文法的规定，须做了御史大夫，才得升任为丞相。太尉虽与丞
　　相尊位相等，实际除却军事外，不预闻其他政事。因此当时最高行政长官实在是丞相
　　。依照文字学原义，丞是副贰之意。所谓相，也是副。就如现俗称嫔相，这是新郎新
　　娘的副，新郎新娘不能做的事，由嫔相代理来做。所以丞是副，相也是副，正名定义
　　，丞相就是一个副官。是什么人的副官呢？他该就是皇帝的副官。皇帝实际上不能管
　　理一切事，所以由宰相来代理，皇帝可以不负责任。为什么又叫宰相呢？在封建时代
　　，贵族家庭最重要事在祭祀。祭祀是最重要事在宰杀牲牛。象征这一意义，当时替天
　　子诸侯乃及一切贵族公卿管家的都称宰。到了秦、汉统一，由封建转为郡县，古人称
　　“化家为国”，一切贵族家庭都倒下了，只有一个家却变成了国家。于是他家里的家
　　宰，也就变成了国家的政治领袖。本来封建时代，在内管家称宰，出外作副官称相，
　　所以照历史传统讲，宰相本来只是封建时代贵族私官之遗蜕。但正因如此，所以秦汉
　　时代的宰相，他不但要管国家政务，还要管及皇帝的家务。这在周官书里的天官冢宰
　　的职权，便是如此的。但现在的宰相，他既要掌管国家政府的一切事情，他再没有工
　　夫管皇帝的家事，于是在御史大夫，即副丞相之下，设有一个御史中丞，他便是御史
　　大夫的副，这个人就住在皇宫里。那时凡具中字的官，都是指是住在皇宫的。皇室的
　　一切事，照例都归御史中丞管。御史中丞属于御史大夫，御史大夫隶属于宰相，如实
　　则皇室一切事仍得由宰相管。从另一方面讲，宰相的来历，本只是皇帝的私臣，是皇
　　帝的管家，自该管皇宫里的事。那是封建旧制遗蜕未尽。但从另一方面看，只好说，
　　皇帝也不过市政府下面的一部分。所以宫廷事，也归宰相来统治。那时，皇帝有什么
　　事，交待御史中丞，御史中丞报告御史大夫，御史大夫再转报宰相。宰相有什么事，
　　也照这个手续，由御史大夫转中丞，再转入内廷，这是当时皇帝与政府关系之大概。
　　
　　再说汉代的九卿，那是：太常、光禄勋、卫尉、太仆、廷尉、大鸿胪、宗正、大
　　司农、少府。他们的官位都是二千石，又称中二千石。因他们都是中央政府里的二千
　　石，以示别于郡太守地方行政首长之亦是二千石而名。若讲到这些九卿职名的来历，
　　却很有趣味：太常在秦代叫泰常，这个常字，本当作尝。他是管祭祀祖先鬼神的。依
　　四时奉献时物，让祖先鬼神时时尝新，故称泰尝。在古代，宗教意味犹在政治意味之
　　上。古代的住宅，东偏是祠堂，即庙，西偏是家屋，即寝。生宅死宅，连在一起。后
　　代民间此制虽废，皇宫仍沿旧轨。直到清代，太庙不是紧贴在皇宫的东边吗？古代的
　　家庭，最重要的，可说不是活人而是死人，祭祖自属大事。宰就是掌管杀牛祭祖的。
　　所以汉廷九卿的第一卿，也是管祭祀的。这个官，正名定义，该属于皇家，管皇家的
　　庙，管皇家祭祖的一个家务官。不好算是朝廷公职。其次是光禄勋。这个官名，直到
　　清代还有，但这三字的原义，却早就忘失了。依文义讲，勋该就是阍，古音相同，这
　　是皇家的门房。光是大义，光禄该即是大麓，禄麓音同相借。为什么门房称大麓呢？
　　此因古时代的皇帝，多半靠山住家，好像宋江在梁山泊，朱贵在山脚下开设酒店，好
　　通报消息。所以皇帝居山，房门就设在山麓。尚书上说舜管尧的大麓，那便是舜做了
　　尧的宰相。换言之，乃是当了尧的门房。因此光禄与勋是古今语，都指门房言。卫尉
　　是一个武职，掌门卫屯兵，这是皇宫的卫兵司令。当时凡属军事方面的官都称尉。太
　　仆犹之是皇帝的车夫，《论语》：“子适卫，冉有仆”，仆是赶车的。皇帝出去，太
　　扑就替他赶车。那是皇帝的汽车司机。廷尉是掌法的，犯了皇帝的法，都归他管。如
　　此看来，太常管皇家太庙，光禄卫尉，一是门房头儿，一是卫兵头儿。这都是在里面
　　的。皇帝出门，随带的是太仆，在外面有人犯法，就是廷尉的事。大鸿胪，一直相沿
　　到清代，就等于外交部。也如现在之礼宾司，是管交际的。胪是传呼义。古礼主宾交
　　接，由主传到主身边的相，再由主身边的相传到宾边的相，由是而再传达到宾之自身
　　。鸿即大义。大胪是传达官。宗正是管皇帝的家族，其同姓本家及异姓亲戚的。以上
　　七个卿，照名义，都官的皇家私事，不是政府的公务。由这七卿，我们可以看出汉代
　　政治，还有很多是古代封建制度下遗留的陈迹，然而那时已是化家为国了，原来管皇
　　帝家务的，现在也管到国家大事了。譬如太常就兼管教育，因为古代学术都是在宗庙
　　的。西方也一样，直到现在，在他们，教育和宗教还是分不开。光禄勋原是皇帝的总
　　门房，现在皇宫里一切侍卫都要他管。那时皇宫里的侍从，还不完全是太监，而且太
　　监很少，大部分还是普通人。当时一般要跑入政府做官的人，第一步就得现进入皇宫
　　里，充侍卫，奉侍皇帝，让皇帝认识，然后得机会再派出去当官。这些在皇宫里服务
　　的，多半是年轻人，当时称作郎官，都归光禄勋管。孔子十二世孙孔安国，也就做过
　　郎官。太仆呢？因管车马，所以国家一切武装，好像“坦克车、飞机”之类，他也连
　　带管了。廷尉就变成司法，大鸿胪就变成外交。这是历史演变。我们推寻出这一演变
　　，却并不是说汉代的中央政府还是一个封建政府，而当时的九卿还是皇帝之私臣。因
　　此等卿都隶属于宰相，而所管亦全是国家公事。此外还有两个卿，就是大司农和少府
　　，都是管财政经济的。大司农管的是政府经济，少府管的是皇室经济。大司农的收入
　　支销国家公费，少府收入充当皇室私用。皇室不能用大司农的钱。所以我们说当时皇
　　室和政府在法理上是鲜明划分的。当时全国田赋收入是大宗，由大司农管。工商业的
　　税收，譬如海边的盐，山里的矿，原来收入很少，由少府管。这九卿，全都隶属于宰
　　相。我们上面讲九卿，照名义来历，都是皇帝的家务官，是宫职，而系统属于宰相，
　　岂不是宰相本是皇帝的总管家吗？但换句话说，便是当时政府的首长，宰相，可以管
　　到皇宫里的一切。举例来说，少府掌管皇室经费，而少府属于宰相，宰相可以支配少
　　府，即是皇室经济也由宰相支配。这样一讲，岂不是皇室反而在政府之下了吗？本来
　　封建时代的宰相，就是皇帝的管家，但到了郡县时代，化家为国，宰相管的，已经是
　　国家了，不是私家了，所以他成了政府正式的首长。从前私家家庭中的各部门，也就
　　变成公家政府的各部门。封建时代，以家为国，周天子是一个家，齐国也是一个家，
　　鲁国又是一个家，这样的贵族家庭很多，天下为此许多家庭所分割。那时在大体上说
　　，则只有家务，没有政务。现在中国已经只剩了一家，就是当时的皇室。这一家为天
　　下共同所戴，于是家务转变成政务了。这个大家庭也转变成了政府。原先宰相是这个
　　家庭的管家，现在则是这个政府的领袖。
　　
　　以上对汉代的三公九卿，已经讲了一个大概。这是当时中央政府的组织情形。
　　
　　丙、汉代地方政府
　　
　　汉代的地方政府，共分两级：即郡与县。中国历史上的地方政府以县为单位，直
　　到现在还没有变。汉时县的上面是郡，郡县数当然也随时有变动。大体说，汉代有一
　　百多个郡，一个郡管辖十个到二十个县。大概汉代县数，总在一千一百到一千四百之
　　间。中国历史上讲到地方行政，一向推崇汉朝，所谓两汉吏治，永为后世称美，这一
　　点值得我们的注意。若以近代相比，今天的地方行政区域，最高为省。一省之大，等
　　于一国，或者还大过一国。一省所辖县，有六七十个以至一二百个，实在太多了。但
　　就行政区域之划分而论，汉制是值得称道的。汉代郡长官叫太守，地位和九卿平等，
　　也是二千石。不过九卿称为中二千石，郡太守是地方上的二千石。郡太守调到中央可
　　以做九卿，再进一级就可当三公，九卿放出来也做郡太守。汉代官级分得少，升转极
　　灵活，这又是汉制和后来极大的不同。九卿放出来当太守，并不是降级。地方二千石
　　来做中二千石，也不是升级，名义上还是差不多。当时全国一百多个郡，太守的名位
　　，都和九卿差不多，因此虽是中央政府大一统的局面，虽是地方行政区域划分得比较
　　小，却不感觉得这个中央政府高高在上。
　　丁、中央与地方之关系
　　
　　说到中央与地方的关系。每郡每年要向中央上计簿，计簿就是各项统计表册，也
　　就是地方的行政成绩。一切财政、经济、教育、刑事、民事、 贼 ⒃只模 每年有一
　　个簿子，分项分类，在九十月间呈报到中央，这叫做上计。中央特派专员到地方来调
　　查的叫刺史。全国分为十三个调查区，每一区派一个刺史，平均每一刺史的调查区域
　　，不会超过九个郡。他的调查项目也有限制，政府规定根据六条考察，六条以外，也
　　就不多管。地方实际行政责任，是由太守负责的。政府派刺史来调查，不过当一个耳
　　目。所以太守官俸二千石，而刺史原始只是俸给六百石的小官。根据政府规定项目调
　　查，纵是小官也能称任。而且惟其官小。所以敢说敢讲，无所避忌。这些刺史，上属
　　于御史丞。皇宫里还有十五个侍御史，专事劾奏中央乃及皇宫里的一切事情的。部刺
　　史和侍御史的意见，都报告到副宰相御史大夫，副宰相再报告到宰相。副宰相所辅助
　　宰相的，便是这一个监察的责任。

solarxia

　　 二、汉代选举制度
　　
　　上面讲了汉代中央和地方的许多官，但这许多官从哪里来的呢？什么人才可以做
　　宰相御史大夫乃至这个部门的长官呢？这是讲中国政治制度上一个最主要的大题目。
　　在古代封建世袭，天子之子为天子，公之子为公，卿之子为卿，大夫之子为大府，做
　　官人有一定的血统，自然不会发生有此问题。但到秦汉时期便不同了。封建世袭制度
　　已推翻，谁该从政，谁不该从政呢？除却贵族世袭外，首先令人想到军人政治，谁握
　　有兵权，谁九掌握政权，支配仕途，但汉代又并不然。其次令人想到富人政治，谁有
　　财富，谁便易于入仕，易于握权，但汉代也不然。我们讲汉代关于此一方面的制度，
　　要到汉武帝以后，才渐趋于定型。那时已有了太学，好入现在的国立大学。当时国立
　　大学，只有一个，这里面的学生，考试毕业分两等，当时称科。甲科出身的为郎；乙
　　科出身的为吏。郎官是属于光禄勋下面的皇宫里的侍卫，依旧例，凡做二千石官的，
　　（汉朝这样的管很多，中央虽只有三公九卿十多个，地方上的太守就有一百多个。）
　　他们的子侄后辈，都得照例请求，送进皇宫当侍卫。待他在皇帝面前服务几年，遇政
　　府需要人，就在这里面挑选分发。这已制度，虽非贵族世袭，但贵族集团，同时便是
　　官僚集团，仕途仍为贵族团体所垄断。这在西方，直到近代还见此制。中国则自汉武
　　帝以后便变了。当时定制，太学毕业考试甲等的就得为郎，如是则朗官里面，便羼进
　　了许多知识分子，知识分子却不就是贵族子弟。至考乙等的，回到其本乡地方政府充
　　当吏职。吏是地方长官的掾属。汉代官吏任用，有一限制，地方长官定要由中央派，
　　太守如是，县令也如是。但郡县掾属，必得本地人充当。譬如台北市的人，不能当台
　　北市的市长；但台北市政府从市长以下的一切官，在汉代称为掾属的，那就绝对要用
　　台北市的本地人。不过辟用掾属的权，则在长官手里，这叫做辟属。三公、九卿、郡
　　太守、县令，这些是由皇帝由中央政府任命的。宰相下面的十三曹，就由再想自己辟
　　用。此外各卫门首长以下，全是吏，全由各衙门首长自己任用。现在这个太学生考了
　　乙等，譬如他是会稽郡人，他便回到会稽，指定由郡县政府试用，这所谓补吏。补郎
　　与补吏，是太学生毕业后应有的待遇。
　　
　　再说到汉代的选举制度，历史上称之谓乡举里选。当时各地方时时可以选举人才
　　到中央。他们的选举，大体可分为两种，也可说是三种：一种是无定期的，譬如老皇
　　帝死了，新皇帝即位，往往就下一道诏书，希望全国各地选举人才到朝廷；或是碰着
　　大荒年，大水灾，或是大瘟疫，这表示政府行政失职，遭受天遣，也常下诏希望地方
　　推举贤人，来向政府说话，或替国家做事。这些选举是无定期的。这样选举来的人，
　　多半称为贤良。贤良选到了政府以后，照例由政府提出几个政治上重大的问题，向他
　　们请教。这叫做策问。策即是一种竹片。问题写在竹简上，故称策问。一道道的策问
　　，请教贤良们大家发表意见，这叫对策。政府看了他们的意见，再分别挑选任用，这
　　是一个方式。这一种选举，既不定期，也无一定的选举机关。地方民意也可举，三公
　　九卿，政府大僚，也可举。所举则称为贤良，贤良是指有特出才能的人。第二种是特
　　殊的选举，譬如政府今年要派人出使匈奴，出使西域，需要通外国语，能吃苦，能应
　　变，所谓出使绝域的人，政府常常下诏征求，只要自问自己有此才干，可以自己报选
　　。又如军队里要用军事人才，或如黄河决口，需要晓习治水的人，大家知道有这种人
　　才，大家可以举，自己觉得有把握，自己也可直接来应选。这是一种特殊的选举。后
　　来又有一种有定期的选举，那就是选举孝廉。汉代一向有诏令地方察举孝子廉吏的。
　　但地方政府有时并不注意这件事，应选人也不 辉尽：何 帝时，曾下了一次诏书，大
　　意说：你们偌大一个郡，若说竟没有一个孝子一个廉吏可以察举到朝廷，那是太说不
　　过去的事。而且地方长官的职责，不仅在管理行政，还该替国家物色人才；若一年之
　　内，连一个孝子一个廉吏都选不出，可见是没有尽到长官的责任。与时汉武帝就下令
　　叫大家公议，不举孝子廉吏的地方长官应如何处罚。这一来，就无形中形成了一种有
　　定期的选举。无论如何，每郡每年都要举出一个两个孝子廉吏来塞责。汉代一百多个
　　郡，至少每年要优良百多孝廉举上朝廷。这些人到了朝廷，并不能像贤良般有较好较
　　快的出身，他们大地还是安插在皇宫里做一个郎官。如是则一个太学生，当他分发到
　　地方政府充当吏属之后，他仍还有希望被察举到皇宫里做一个郎。待他在郎署服务几
　　年，再分发出去。自从武帝以后，汉代逐渐形成了一种一年一举的郡国孝廉，至少每
　　年各郡要新进两百多个孝廉入郎署，十几年就要有两千个。从前皇宫里的郎官侍卫本
　　也只有二千左右。自此制度形成，二三十年后，皇宫里的郎官，就全都变成郡国孝廉
　　，而那些郡国孝廉，又多半是由太学毕业生补吏出身的。如是则皇帝的侍卫集团，无
　　形中也变质了。全变成大学毕业的青年知识分子了。于是从武帝以后，汉代的做官人
　　渐渐变成都是读书出身了。后来郎署充斥，要待分发任用的人才尽多，于是就把无定
　　期选举，特殊选举都无形搁下，仕途只有孝廉察举的一条路，这是到东汉时代的事了
　　。这一制度，又由分区察举，演进到按照户口数比例分配，制为定额。那时是郡国满
　　二十万户的得察举一孝廉，由是孝廉只成为一个参政资格的名称，把原来孝子廉吏的
　　原义都失去了。最后又由郡国察举之后，中央再加上一番考试。这一制度，于是会合
　　有教育、行政实习、选举与考试之四项手续而始达于完成。
　　
　　我们从此看出：这一制度在当时政治上是非常重要的。一个青年跑进太学求学，
　　毕业后，派到地方服务。待服务地方行政有了成绩，再经长官察选到中央，又须经过
　　中央一番规定的考试，然后才始正式入仕。那是当时入仕从政的唯一正途。政府一切
　　官吏，几乎全由此项途径出身。这样的政府，我们再也不能叫它做贵族政府。郎官之
　　中虽然也尽有贵族子弟，但究竟是少数。我们也不能称之谓军人政府，因郎官并不是
　　由军人出身的。我们也不能称之为资本主义的政府，因这些郎官，都不是商人资本家
　　的子弟。这样的政府，我们只能叫它做读书人的政府，或称士人政府。汉代从昭宣以
　　下的历任宰相，几乎全是读书人，他们的出身，也都是经由地方选举而来。并不是由
　　其血统上和皇帝以及前任大官有什么关系，或者是大军人大富人，才爬上政治舞台。
　　完全是因其是一读书知识分子而获入仕途。这一情形，直从汉代起。我们可说中国历
　　史上此下的政府，既非贵族政府，也非军人政府，又非商人政府，而是一个“崇尚文
　　治的政府”，即士人政府。只许这些人跑上政治舞台，政府即由他们组织，一切政权
　　也都分配在他们手里。
　　
　　三、汉代经济制度
　　
　　上面讲的是政府之形成，及其职权分配之内容。下面要讲到支持政府的主要经济
　　问题，即赋税制度。汉代对于轻 姹 赋这一理想算是做到了。战国时孟子讲过：“什
　　一而税，王者之政”，可见战国税额，是不止什一的，在孟子以为什一之税已是很好
　　了。可是汉代，税额规定就只有“十五税一”。而且，实际上只要纳一半，三十税一
　　。一百石谷子，只要纳三十多一点的税。甚至当时人还说有百一之税的（见旬悦《前
　　汉纪》），并在文帝时，曾全部免收田租，前后历十一年之久。这是中国历史上仅有
　　的一次。这因中国疆土广，赋税尽轻，供养一个政府，还是用不完。然而汉代税制，
　　有一个大毛病，当时对于土地政策，比较是采用自由主义的。封建时代的井田制早已
　　废弃，耕者有其田，土地的所有权属于农民私有，他可自由使用，也可自由出卖。遇
　　到经济困乏，田地可以买卖，就形成了兼并。若我们进一步问，为什么政府税额轻了
　　，农民还要卖去自己的田地呢？这当然还有其他原因。这须讲到当时的人口税兵役税
　　，乃及社会经济之全体貌。此刻无瑕涉及。但耕户卖去了他的土地所有权以后，他就
　　变成一佃农，田主对佃农的租额是很高的。有的高到百分之五十（即十分之五）。结
　　果政府的租税愈轻，地主愈便宜，农民卖了地，要纳十分之五的租给地主，地主向政
　　府只要纳三十分之一的税。政府减轻田租，只便宜了地主，农民没有受到分毫的好处
　　。这是讲的田租。
　　
　　但这里已牵涉到土地所有权问题。封建时代，四封之内，莫非王土，食土之毛，
　　莫非王臣，土地为封建贵族所专有。耕田者依时还受，这是井田制度一项主要的条件
　　。现在封建破坏，土地归民间私有。既属私有，自可自由买卖。政府只管按田收税，
　　不管田地谁属。卖田的和买田的，双方共同成立一种契约。这纯是民间经济贸易关系
　　。所以在自由买卖下的大地主，并不即是封建贵族。封建是政治性的，而此刻的地主
　　，择优经济条件而形成。他可以自由买进，也可以自由卖出。正因为土地私有，耕者
　　有其田，才有了自由买卖，才开始有兼并，才使贫者无立锥之地。以后中国历史上的
　　土地政策，一面常欣羡古代井田制度之土地平均占有，但一面又主张耕者有其田，承
　　认耕地应归属民间之私产。在这两观念之冲突下，终使土地租税问题的不到一个妥适
　　的解决。
　　
　　再说全国土地，也并非全属耕地。则试问非耕地的主权，又是谁的呢？一座山，
　　一带树林，一个大的湖，在封建时代，自然是四封之内，莫非王土，耕地非耕地，同
　　样该属于贵族。耕地开放了，散给农民，平均分配，成为井田，而非耕地则成为不公
　　开的禁地。山林池泽，贵族另派管理员如虞人之类去看守。后来情势变了，耕地所有
　　权，逐渐转移到农夫手里，而非耕地的禁区呢？也渐渐被民间私下闯入，烧炭伐木，
　　捕鱼猎兽，这是一种违法的牟利。这一些时时闯入禁区的，在当时被目为盗贼，而他
　　们这种耕地以外的生产，则称之为奸利。政府设官防止，有权征讨。待后防不胜防，
　　讨不胜讨，索性把禁地即山林池泽也逐渐开放了。只在出入关隘，设一征收员，遇在
　　禁区捕鱼伐木的，只就其所获，征收其所获几分之几的实物，这就在田租之外，另成
　　一种赋税。这是关税商税之缘起。所以称之曰征者，原先是征伐禁止的，后来只以分
　　享获得为妥协条件，而仍以征字目之。这一种转变，春秋末年，已在大大开始。土地
　　狭或是人口密的国家，如郑、如晋、如齐，都有此现象，都有此措施。然直到秦汉统
　　一政府出现，关于土地所有权的观念却依然承袭旧贵。他们认耕地为农民私有，而非
　　耕地，即封建时代相传之禁地，则仍为公家所有。换言之，即成为王室所有。此因封
　　建贵族都已消失，只剩皇帝一家，承袭旧来的封建传统，所有全国的山林池泽，照当
　　时人观念，便全归皇室。再从这一所有权的观念影响到赋税制度，所以当时凡农田租
　　入归诸大司农，充当政府公费。而山海池泽之税则属少府，专供皇帝私用。这一分别
　　，若非从封建时代之井田制度以及其他土地所有权之分别转变说来，便不易明了。
　　
　　现在再说，此一公私分税的制度，在开始时也颇合理。因耕地多，田赋是大宗，
　　而山林池泽的商税只占少数。把大宗归国家，小数划归皇室，这也并非皇帝私心自肥
　　。但战国以下，盐铁之利逐渐庞大起来，社会经济情形变了，山海池泽之税逐步超过
　　了全国的田租。这一转变，是开始定制时所不曾预料的。正如清代末年，并不知商埠
　　对外通商关税之逐年增添，却把此事让给外国人去管，后来遂吃了大亏。清代如此，
　　汉代亦复如是。商税渐渐地超过了田租，于是少府收入，反而胜过了大司农。汉武帝
　　是一个雄才大略的皇帝，讨匈奴，通西域，军费浩繁，大司农的钱用完了，连他父亲
　　（景帝），祖父（文帝）几辈子积蓄下来的财富都花光了。政府支出庞大，陷入窘地
　　，这又怎样办呢？农民的田租，三十分之一的定额，制度定了，又不便轻易再变更，
　　再增加。汉武帝就只有自己慷慨，把少府的经济拿出来，这等于是把皇室私款来捐献
　　给政府。所以武帝同时也命令地方上有钱的人，最主要的是如盐铁商人等，也能如他
　　般大家自由乐捐。结果社会响应不佳，拥有大资产的，不理会政府之号召。汉武帝不
　　禁要想：你们的钱究竟有哪里来的呢？岂不是都由我把山海池泽让给你们经营，你们
　　才能 笱 冶铁，发财赚钱。现在我把少府收入都捐献给国家，而你们不响应，那么我
　　只有把全国的山海池泽一切非耕地收还，由我让给政府来经营吧！这便是汉武帝时代
　　有名的所谓盐铁政策。盐铁商是当时最大最易发财的两种商业。盐没有一认不吃的，
　　铁也没有一家不用，而煮海成盐，开山出铁，这山与海的主权，却在皇帝手里。现在
　　汉武帝再不让商人们擅自经营了，把其所有权收回，让政府派管理去自己烧盐，自己
　　冶铁，其利息收入则全部归给政府，于是盐铁就变成国营与官卖。这个制度，很像近
　　代西方德国人之所首先创始的所谓国家社会主义的政策。可是我们远在汉代已经发明
　　了这样的制度，直到清代，小节上的变化虽然有，而大体上宗还遵循这一政策，总还
　　不离于近代之所谓国家社会主义的路线。这一制度，也不专限于盐铁两项。又如酒，
　　这是消耗着人生日用必需的米麦来做成的一种奢侈享乐品，因此也归入官卖，不许民
　　间自由酿造。这些制度的后面，自然必有其理论的根据。我们要讲中国的经济思想史
　　，必须注意到历史上种种实际制度之措施。而讲中国经济制度，却又该注意此项制度
　　之所由演变完成的一种历史真相。所以我讲汉武帝时代的盐铁政策，却远远从古代井
　　田制度与山泽禁地在法理上所有权之区分，制讲到少府与大司农的税收之分配于政府
　　与皇室之由来，而由此再引伸出盐铁官卖来。这并不专是一个思想与理论的问题，而
　　实际上则有极占重要的历史传统之现实情况来决定。为了这一问题，在当时也争辩得
　　很久，到汉昭帝时还有一番热烈的讨论，全国各地民众代表和政府的财政主管大臣在
　　特别召集的会议席上往返辩论，互相诘难。有当时一位民众代表事后留下一份记录，
　　就是有名的盐铁论。当然民间主张开放，政府主张国营。而当时实际上的利弊得失，
　　则非熟究当时人的意见，是无法悬揣的。我们此刻要讨论历史制度，全该注意当时的
　　历史传统与当时人的历史意见，作为主要之参考。不该把我们的时代意见来抹杀当时
　　的历史意见，这才是正办呀！
　　
　　我们概括上述汉代的经济政策，对工商业是近于主张如近人所谓的节制资本的一
　　面，而在对农民田租方面，则也已做到了轻 姹「常 但并未能平均地权。在汉武帝时
　　，董仲舒曾主张限田政策，纵不能将全国田亩平均分派，也须有一最高限度，使每一
　　地主不能超过若干亩之限制，惜乎连这个政策也并未能推行。于是王莽起来，就激起
　　了一项大改革，把一切 亩尽归国有，称为皇田，重行分配。当时的意想，实在要恢
　　复封建之井田制，而结果则引生一次大变乱。王莽失败了，从此中国历史上的土地制
　　度也不再有彻底的改革了。

solarxia

　五、汉代制度检讨
　　
　　让我们简要指出一些汉代制度之缺点。首先在经济方面，土地问题没有解决，形
　　成兼并，富者田连阡陌，穷者无立锥之地，使政府的减轻租税政策，全失功效。至王
　　莽把土地收归国有，此事又激起社会多数人的反对，结果失败了。但王莽的废止奴隶
　　政策，却继续为东汉政府所承袭。东汉时代也屡有废奴的诏令，但只要社会经济情形
　　不便，此项诏令是不会有实效的。其次说到军队制度，中国地大人众，虽说分区训练
　　各别的兵种，但每年一个月的操练是不够的。中央南北卫，像是常备军，实际上，时
　　期也只一年，数额也仅有七八万人。结果全国皆兵，并不够用。遇到打仗，各地调遣
　　，如会稽吴楚，远赴渔阳上谷，也不方便。所以全国皆兵制，，在中国论，一则军队
　　数量太多，二则训练太简略，调动不方便，结果全国皆兵，弄得有名无实，一旦起了
　　问题，还是解决不了。再次讲到政府组织，上面说过，皇权相权是分开的，皇室和政
　　府也是分开的，这话固不错。但中国一向似乎看重的不成文法，往往遇到最大关节，
　　反而没有严格明白的规定。这也可以说是长处，因为可以随宜应变，有伸缩余地。但
　　也有坏处，碰着一个能干有雄心的皇帝，矜才使气，好大喜功，常常要侵夺宰相的相
　　权。并不像现代的西方国家，皇帝私人，无论怎样好，宪法上规定它不能过问首相的
　　事。汉武帝雄才大略，宰相便退处无权。外朝九卿，直接向内廷听受指令。这样一来
　　，皇帝的私人秘书尚书的权就大了。汉武帝临死时，他的太子已先死，他要把皇位传
　　给小儿子昭帝，他却先把昭帝的母亲处死。他知道小皇帝年幼，母后在内管事不好，
　　但皇室总还需要人管理。以前皇室也得由宰相管，但汉武帝连宰相的事都由他管了，
　　宰相哪里能预闻到宫内事。于是武帝临死，派一个霍光做大司马大将军辅政。这是皇
　　宫里的代表人，霍光是皇家亲戚，有资格来代表皇家。但照理，宰相早就是皇宫里的
　　代表人，他该就是副皇帝，现在皇帝不把宰相做皇室代表人，而在皇宫里另设一个大
　　司马大将军来专帮皇帝的忙，如是就变成外面有宰相，内面有大司马大将军，皇宫和
　　朝廷就易发生冲突。当时一称外廷，一称内朝。大司法大将军霍光辅政，他是内朝领
　　袖，外廷则仍有宰相统治。后来昭帝死，立昌邑王做皇帝，没有几天，又把他废了，
　　另立汉宣帝。当废立时，霍光代表皇室，召集九卿开会。有人说：该请宰相参加。霍
　　光说，这是皇帝家事，用不着丞相政府领袖参加，我们只议定请示皇太后就完了。霍
　　光的一番话，初看好像也有他的理由。他把皇位继承当作皇室私事，皇室事不必要政
　　府领袖来预闻。他不知道皇室之存在，由于有皇帝，而皇帝之存在，由于有政府。所
　　以皇位继承是政府事，并非皇室事。这并不是我们用现代观念来强说历史，在当时历
　　史情实早本如是。所以在高后四年，曾有一诏书，说皇帝疾久不已，不可属天下，命
　　群臣公议替代的新皇帝。吕后尽专权横肆，并没有说理皇帝不要问朝廷。霍光以后，
　　元平元年，昭帝崩，也诏群臣议所立。可见皇帝世袭，是政府法理规定。若遇皇帝无
　　嗣，及其他变化，仍该按照政府意见公议决定。但这也是一种不成文法，所以霍光得
　　以上下其手。而且霍光纵说政府领袖不必预闻皇帝事，而他仍要召集其他政府大僚来
　　公议所立，可见霍光也是情有所怯，并不敢全违背当时习惯。再就另一点说，原先尚
　　书只是皇帝的内廷秘书，而内廷诸职，又隶属于御史中丞，现在皇室又另有一个代表
　　人，霍光以大司马大将军辅政名义来掌领皇帝的秘书处，他不让外面宰相知道皇室事
　　，他却代表皇室来过问政府事，如是则皇室超越在政府之上，那岂不是要出大毛病？
　　所以后来汉宣帝想把霍氏权柄削减，便恢复旧制，仍有御史中丞来管领尚书，如是便
　　由御史中丞透过御史大夫，而达到宰相，内廷与外朝声气又通，大司马大将军便没有
　　权重了。霍家也就垮台了。就此一节，可见汉代制度，在皇帝与宰相，皇室与政府之
　　间，确是有一番斟酌的。虽没有硬性规定皇帝绝对不许预闻政治的一句话，这也并不
　　是大失错。而且若要皇帝决不预闻政府事，那宰相的任命便成问题。就当是历史情实
　　，既不能有民选皇帝，也便一时不能有代表民意的国会来监督政府。这是历史条件所
　　限，并非一两个皇帝私意要如此的。于是皇室与政府，皇帝与宰相之间，遂不免发生
　　许多的微妙关系。汉武帝自己是雄才大略，他自己揽权，尚不甚要紧，他死了，他须
　　替他后代小皇帝着想，于是来一位大司马大将军辅政，便出来问题了。汉宣帝以下，
　　霍氏虽败，结果还是大司马大将军外戚辅政，还是内廷权重，外朝权轻，于是有王莽
　　代汉而兴。王莽便是由大司马大将军而掌握大权的。到东汉光武帝，惩于前失，因怕
　　大权旁落，自亲庶务，于是尚书地位日渐加重。而外朝的宰相，却分成三个部门。本
　　来三公是宰相、太尉、御史大夫，而实际宰相是全国之首领。后来因有大司马大将军
　　横插进来，所以又把此三公变成大司徒、大司马、大司空三职分别，一个公管领三个
　　卿。在西汉时，本想把此改革来调和大司马与宰相之冲突的，然而这样一来，大司空
　　完全变成外朝官，大司马却依然代表皇室。从前御史大夫管得到宫廷，现在大司空管
　　不到宫廷。不仅丞相改大司徒是失职，御史大夫改大司空也是失职，权重依然在大司
　　马手里。这还是皇家和政府权限划分不清之故。中国此下政府里的所谓御史台，便是
　　循此趋势，由皇宫渐渐退回到政府的。东汉初年，光武帝的私意，则索性把政权全操
　　在自己手里，三公只是名位崇高而已，实权则在尚书。换言之，则是由皇帝来总其成
　　。所以后代中国人批评光武帝有事无政，这是以往的历史意见。汉光武自身是一好皇
　　帝，明帝，章帝都好，然而只是人事好，没有立下好制度。因此皇帝好，事情也做得
　　好。皇帝坏了，而政治上并不曾有管束皇帝的制度，这是东汉政治制度上的一个大问
　　题。也是将来中国政治制度史上一个大问题。
　　
　　选举在汉代，也发生了问题。照汉代原来的制度，在汉武帝时，只叫地方长官每
　　年要选举些孝子廉吏，这已经讲过了。但后来孝廉充斥仕途，别的进仕之路都为阻塞
　　了，于是大家都争要当孝廉。本来所谓孝廉，一种是孝子，另一种是廉吏，后来规定
　　每郡满二十万户口的只能举一个，如是则孝廉不分，进城一个参政入仕的资格而已。
　　后来又因请托舞弊，逼得朝廷于察举孝廉后再加上一番考试，如是则全失却原来察举
　　孝廉之用意。但中国政权，却因此开放给全国各地了。从此以后，无论选举或考试，
　　都是分区定额的。经济文化落后的地区和经济文化进步的地区，都一样照人口比例来
　　考选。因此中央政府里，永远有全国各地域人民之参加，不致偏荣偏枯。因此中国政
　　府，始终是代表着全国性的，全国人民都有跑进政府的希望。而且实际上，也是全国
　　各地永远都有人跑进中央政府的。又汉制郡县长官，例须避用本郡本县人，如是则中
　　央政府既是绝对的代表全国性的，而地方政府却又竭力避免其陷于地方性。这样才开
　　始大一统的局面，永远维持。而全国各地方声教相通，风气相移，却可使各地文化经
　　济水准，永远走向融和，走向平均，不致隔绝，不致分离。这一制度，自汉代起直至
　　清代始终沿用。这是中国传统政治制度里一最应着眼之点。惟今所欲讨论者，则为汉
　　代之选举制，是否合于近代所谓之民权思想。第一，汉代察举，其权在地方长官，不
　　在地方民众。长官贤良的固须采访民间舆情，选拔真才。但长官营私舞弊的，却可不
　　顾地方民意，推选私人。二则选举了送到中央，如何分发，则悉听中央命令。后来并
　　于选来的人，又加以一番考试。这样则岂不是汉代的选举权实际便完全操之在上不在
　　下吗？而且汉代选举，就大体言，最先必进学校读书，才获补吏。补吏以后，才获察
　　举。这由教育而行政实习，由行政实习而选举，再由选举而考试，由考试而任用之几
　　个阶段，骤看极合情理，切实施行，像不会出大毛病。然而依然有毛病存在。因古代
　　社会，读书机会就不易得。第一是书本不易得，古代书籍都用竹帛书写，很少纸张，
　　更无印刷。印刷术对人类文化传播与演进之大贡献，应该远胜于近代新发明之原子弹
　　。这是世界人类以最伟大的发明，这项发明虽始于中国，但也要到唐宋才开始有印刷
　　。古代书本必得传抄，一片竹简只能写二十来字。抄一本书，费就大了。帛是丝织品
　　，其贵更可知。而且要抄一本书，必得不远千里寻师访求。因此读书求学，便有着绝
　　大限制。但若你生来便在一个读书家庭中，那一切困难，便都易解决了。因此当时虽
　　非封建社会，爵位不世袭，而书本却可世袭。虽不是世代簪缨，却是世代经学。世代
　　经学，便可世代跑进政治圈子，便无异一封建传袭的贵族了。那时的政治制度，虽不
　　许社会大贫大富，让工商业走上资本主义化。但学问与书本，却变成了一种变相的资
　　本。所以说黄金满赢，不如遗子一经。这便是一本书的资本价值，胜过了一箩黄金的
　　资本价值了。因此当时一个读书家庭，很容易变成一个做官家庭，而同时便是有钱有
　　势的家庭。当时有所谓家世二千石的。只要家庭里有一个做到二千石的官，他当一郡
　　太守，便可有权察举。他若连做了几郡的太守，他便是足迹遍天下，各地方经他察举
　　的，便是他的门生故吏，将来在政治上得意，至少对他原来的举主，要报些私恩，若
　　有人来到他的郡里做太守，必然也会察举他的后人。因此察举过人的子孙，便有易于
　　被人察举之可能了。上面说过，汉代选举，是分郡限额的，每郡只有几个额，于是却
　　永远落在几个家庭里。如是则每一郡必有几个像样的家庭，这便造成了将来之所谓世
　　族门第，也便是世族门第必然带有郡望之来历了。当时的大门第，依然平均分配在全
　　国各地，大概是每郡都有几家有声望的，我无以名之，名之曰门第的社会。这并非封
　　建社会，也并非资本主义的社会，但一样有不平等。虽非封建贵族，而有书生贵族。
　　虽非工商业资本，而有书籍资本。国家的政治制度，虽没有对那些家庭许下世袭特权
　　，但他们因有家庭凭借，无异于有世袭的特权了。中国魏晋以下门第社会之起因，最
　　主要的自然要追溯到汉代之察举制度。但就汉代察举制度之原始用意言，实在不好算
　　是一种坏制度。但日子久了，那制度就变坏了。这不只是汉代选举制度如是，我们可
　　以说，古今中外一切制度，都必如是。否则一项好制度，若能永远好下去，便将使政
　　治窒息，再不需后代人来努力政治了。惟其一切制度都不会永久好下去，才使我们在
　　政治上要继续努力，永久改进。制度也只是历史事项中之一目，人类整部历史便没有
　　百年不变的，哪能有一项制度经过一两百年还算得是好制度呢？
　　
　　让我们在来看汉代的制度，他们将政府和皇室划分，将宰相和皇帝并列，这不好
　　说全出帝王私心，也不能怪他们安排得未尽妥帖。当知任何一制度，也决不会尽善尽
　　美，更无罅隙的。当至少他们懂得皇权之外有相权，至少已懂得皇室之外有政府了。
　　再说到选举制度，至少他们已懂得政府用人该有一客观标准，不能全凭在上者之私心
　　好恶。至少他们已懂得该项标准，不该是血统的亲疏，不该是势力的大小。亲的贵的
　　强的富的，都不够此项标准，而采取一项以教育与知识与行政实习之成绩，来定取舍
　　进退之标准，而又懂得平均分配到全国各地区，这也不能不说是在当时已算合理化，
　　已算开明与进步的了。至于经济政策，一面主张轻 姹「常 宽假平民，一面主张裁抑
　　富厚，导致平等，这也不算得黑暗，不算得无理。至于此后的演变，无论在政府组织
　　上，无论在选举制度上，无论在经济政策上，都曾发生了毛病。皇室与政府的关系，
　　终究发生了冲突；选举制度，到底造成门阀新贵族；经济制度、兵役制度都没有弄好
　　，都出毛病了。但我们不能因此一笔抹杀，说汉代无制度，或说一切制度只是专制与
　　黑暗，这是我们必该再三申说的。此下魏晋南北朝，始终没有像样的政府，因此也没
　　有像样的制度产生，直要到唐代。但唐代已不是汉代的老样子，老制度，他又换了崭
　　新的一套。知要待唐代的新制度又出了毛病，宋代又再换一套。此下明代，清代也如
　　此。只因我们此刻不看重历史，不研究历史，所以说中国自秦以下两千年政治都是一
　　样，都只是专制两字已可包括尽了，其实是不然的。

solarxia

　　 第二讲 唐代
　　
　　一、唐代政府组织
　　
　　甲、汉唐相权之比较
　　
　　汉和唐，是历史上最能代表中国的两个朝代，上次讲了汉代制度，现在继续讲唐
　　代。先讲唐代的政府：政府与皇室的划分，自汉以来即然。惟就王室论，皇位世袭法
　　，永远无何大变动，只是朝代的更换，刘家换了李家，此等是并不重要。但就政府来
　　说，其间变化则很大。政府中最重要者为“相权”，因于相权的变动，一切制度也自
　　随之变动。唐代政府和汉代之不同，若以现在话来说，汉宰相是采用领袖制的，而唐
　　代宰相则采用委员制。换言之，汉代由宰相一人掌握全国行政大权，而唐代则把相权
　　分别操掌于几个部门，由许多人来共同负责，凡事经各部门之会议而决定。汉朝只有
　　一个宰相，但遇政府有大政事，亦常有大会议，这是皇帝宰相和其他廷臣的会议。唐
　　代则把相权划分成几个机关，这几个机关便须常川会议，来决定政府一切最高政令。
　　汉代宰相下有副宰相，御史大夫，我们也可说，宰相掌握的是行政权，御史大夫掌握
　　的是监察权。唐代宰相共有三个衙门，当时称为三省：一中书省，二门下省，三尚书
　　省。此三省职权会合，才等于一个汉朝的宰相，而监察权还并不在内。
　　
　　中书省首长为中书令，门下省主管长官为侍中，尚书省长官为尚书令。唐分官阶
　　为九品，第一二品官，均以处元老，不负实际行政责任。三品以下，始为实际责任官
　　吏。中书令门下侍中及尚书令皆为三品官。若论此三省之来历，尚书本是皇宫内廷秘
　　书，已在讲汉代制度时讲过。中书依官名论，也即是在内廷管理文件之意。侍中则是
　　在宫中侍奉皇帝。故就官职名义言，这三个官，原先本都是内廷关。而到唐代，则全
　　由内廷官一变而为政府外朝的执政长官，和以前性质完全不同。其实宰和相，在春秋
　　时代，也仅系封建贵族的家臣，但到秦汉则化私为公，变成了正式政府的执政官。此
　　后宰相失职，却又有另一批皇帝内廷私臣变成了正式执政官的，便如唐代之三省。何
　　谓失职？因宰相职权，本该领导政府，统治全国的，后来此项职权，被皇帝夺去了，
　　皇帝把他们的私属像中书门下尚书之类来代行政府宰相的职权，这是东汉以后魏晋南
　　北朝时代的事。现在到唐代，才有把以前宰相职权正式分配给三省。换言之，亦即是
　　吧以前皇室滥用之权重交还政府。
　　
　　 乙、唐代中央政府三省职权之分配
　　
　　现在再说中书门下尚书三省职权之分配：中书主发令。政府一切最高命令，皆由
　　中书省发出。此种最高命令，名义上是皇帝的诏书，在唐代叫做“敕”。凡属重要政
　　事之最高命令，一定要皇帝下敕行之。但实际上皇帝自己却并不拟“敕”，而系中书
　　省拟定，此所谓“定旨出命”。在中书省中除中书令为正长官外，设有副长官“中书
　　侍郎”。中书侍郎之下，又有“中书舍人”，员额有七八人之多。中书舍人官位并不
　　高，而他们却有拟撰诏敕之权。遇中书发布命令，多由他们拟撰。中国政治上的传统
　　观念，对一意见之从违抉择，往往并不取决于多数，如西方所谓之民主精神。而中国
　　人传统，则常求取决于贤人。春秋时即有“贤均从众”之说（见《左传》）。哪一人
　　贤，就采纳哪一人的意见，假若双方均贤，则再来取决于多数。贤属质，众属量，中
　　国传统重质不重量。中国人认为只要其人是贤者，就能够代表多数。不贤而仅凭数量
　　，是无足轻重的。这一观念，反映在汉代的选举制度上，便极明显。所以国家的选举
　　权，并不托付于社会一般民众，而径由地方长官行使之。照理，地方长官应该择贤而
　　任。他既是一位贤长官，自能博采舆情，为国家选拔真才。这是理论。至于事实之不
　　能全合于理论，则属另一问题。即如唐制，中书舍人拟稿，亦由诸舍人各自拟撰，是
　　谓“五花判事”。然后再由中书令或中书侍郎就此许多初稿中选定一稿，或加补充修
　　润，成为正式诏书，然后再呈送皇帝画一敕字。经画敕后，即成为皇帝的命令，然后
　　行达门下省。所以唐代政府定旨出命之权，是操于中书省。皇帝只同意画敕而止。待
　　门下省主管长官侍中及副长官侍郎接获此项诏书后，即加予复核，这是对此项命令之
　　再审查。在门下省侍中侍郎之下，设有若干第三级官，谓之“给事中”。给事中官位
　　并不高，但对皇帝诏书亦得参加意见。若门下省反对此项诏书，即将原诏书批注送还
　　，称为“涂归”。意即将原诏书涂改后送还中书省重拟之意。涂归亦称“封驳”“封
　　还”“驳还”等，其意义略相同。此项涂归封驳之权则属诸门下省。若以今日惯语说
　　之，门下省所掌是一种副署权。每一命令，必须门下省副署，始得发生正式效能。如
　　门下省不同意副署，中书命令便不得行下。诏敕自中书定旨门下复审手续完成后，即
　　送尚书省执行。尚书省则仅有执行命令之权，而于决定命令则无权过问。
　　
　　 丙、中央最高机构政事堂
　　
　　? 此种制度，亦有相当麻烦处。如中书省拟好命令送达门下省，如遇门下省反对，
　　即予涂归封还，如是则此道命令等于白费，即皇帝之“画敕”亦等于无效。故唐制遇
　　下诏敕，便先由门下省和中书省举行联席会议，会议场所称为“政事堂”。原先常在
　　门下省举行，后来又改在中书省召开。会议时，中书门下两省长官及侍郎皆出席。若
　　尚书省长官不出席政事堂会议，即事先不获预闻命令决夺。故唐人目光中，须中书门
　　下始称真宰相。唐太宗在未登极前，曾做过尚书令，即太宗即位，朝臣无敢再当尚书
　　令之职，因此尚书省长官尚书令常虚悬其缺。仅有两个副长官，即尚书左仆射及右仆
　　射。尚书左右仆射若得兼衔，如“同中书门下平章事”，及“参知机务”等名，即得
　　出席政事堂会议，获得真宰相之身份。最先尚书仆射都附此职衔，所以三省全是真宰
　　相。但到开元以后，即尚书仆射不再附有出席政事堂之职衔了。如是则他们只有执行
　　命令之权，而无发布命令及参与决定命令之权。他们职掌的，并非政府的最高职权，
　　因此也不得认为真宰相。但唐制除三省长官外，也有其他较低级官员而得附参知机务
　　或同三品平章事等职衔的，如是则此人亦得参与政事堂会议。此如现今内阁中之不管
　　部大臣，行政院中之不管部的政务委员，虽非某一部的主管长官，而得出席政务会议
　　，预闻国家大政决夺。此等人必是官位虽低而早负时望的，始得加此职衔。当时的尚
　　书省，则略等于现在的行政院。因他只管行政，不管出命。政府的最高机构，则在政
　　事堂。凡属皇帝命令，在敕字之下，须加盖“中书门下之印”，即须政事堂会议正式
　　通过，然后再送尚书省执行。若未加盖“中书门下之印”，而由皇帝直接发出的命令
　　，在当时是认为违法的，不能为下面各级机关所承认。故说“不经 阁鸾台，何得为
　　敕”（中书省武则天改称凤阁，门下省武则天改称鸾台），这仍是说一切皇帝诏命，
　　必经中书门下两省。其实则皇帝的诏敕，根本由中书拟撰。
　　
　　但中国传统政治，仍有一大漏洞。在唐代，也并无皇帝决不该不经中书门下而径
　　自颁下诏书之规定。这是中国传统政治制度下一中通融性。往往每一制度，都留有活
　　动变通之余地，不肯死杀规定，斩绝断制。因此中国皇帝不致如英国皇帝般被逼上断
　　头台，或限定他不得为种种活动。事实上唐代也确有不经中书门下而皇帝随便下命令
　　的。不经 阁鸾台何为敕，此是留祎之批评武则天的话，而刘祎之因此遭了杀身之祸
　　。武则天以下的唐中宗，也便不经两省而径自封拜官职。但中宗究竟心怯，自己觉得
　　难为情，故他装置诏敕的封袋，不敢照常式封发，而改用斜封。所书“敕”字，也不
　　敢用朱笔，而改用墨笔。当时称为“斜封墨敕”。此即表示此项命令未经中书门下两
　　省，而要请下行机关马虎承认之意。在当时便认为这是一件值得大书特书之事，因此
　　在历史上传下。当时唐中宗私下所封之官，时人称之为“斜封官”，因其未经正式敕
　　封手续而为一般人所看不起。据此一例，便知中国传统政治，本不全由皇帝专制，也
　　不能说中国人绝无法制观念。但中国政治史上所规定的一切法制，有时往往有不严格
　　遵守的，此亦是事实。但严格说来，则此等事总属胡闹，不可为训。只因闹得不大，
　　皇帝私下只封几个小官职，也不致有大影响。直到宋朝，太祖赵匡胤开国为帝时，建
　　德二年，恰逢三个宰相相继去职，太祖欲派赵普为宰相，但皇帝诏敕一定要经宰相副
　　署，此刻旧宰相既已全体去职，一时找不到副署人，该项敕旨，即无法行下。宋太祖
　　乃召集群臣会商办法，当时有人献议说：“唐代皇帝曾有一次下敕未经宰相副署，此
　　在甘露事变时，当时前宰相已死，皇帝临时封派宰相，即由尚书仆射参知政事者盖印
　　，今可仿此方式办理”，同时即有人反对，谓“唐代甘露事变，虽曾用此方式，但为
　　乱时变通权宜办法。今大宋升平，不应采此方式。”如是再四商讨，是决定由当时开
　　封府尹副署盖印行下。当时宋都开封，开封府尹即等于国民政府建都南京时之南京市
　　长，恰巧当时开封府尹是赵匡义，由喜宋太祖的嫡亲胞弟，后来即为宋太宗；这才算
　　完备了这一诏敕的法定手续。根据这一点看，中国过去的政治，不能说皇权相权绝不
　　分别，一切全由皇帝专制。我们纵要说它是专制，也不能不认为还是一种比较合理的
　　开明的专制。它也自有制度，自有法律，并不全由皇帝一人的意志来决定一切的。我
　　们现在应该注意在它的一切较详密的制度上，却不必专在专制与民主的字眼上争执。
　　
　　再说回来，唐代中书门下省参加政事堂会议的，多时有至十几人，最少则只有两
　　人，即中书令及门下侍中。开会时有一主席，称为“执笔”。讨论结果，由他综合记
　　录，等于现在之书记长。此项主席轮流充任。有时一人轮十天，有时一人轮一天。大
　　家的意见，不仅由他综合记录，而且最后文字决定之权亦在他。这是唐代宰相一职，
　　在采用委员制中的首席来代替领袖制的一种运用与安排。

solarxia

　丁、尚书省与六部
　　
　　国家一切最高政令，一经政事堂会议决定后，便送尚书省执行，尚书省是政府里
　　最高最大的行政机构。尚书省共分六部，即吏部、户部、礼部、兵部、刑部、工部。
　　此六部制度，自唐代以至清代末年，推行了一千多年，不过六部次序有时略有改动。
　　唐开始时是吏礼兵民（户部）刑工，唐太宗是改为吏礼民（户）兵刑工，至宋朝初年
　　次序是吏兵刑民（户）工礼，宋神宗时王安石变法，其次序为吏户礼兵刑工，这次序
　　遂为以后所沿袭。吏部主管人事及任用之权，官吏必先经过考试，再由吏部分发任用
　　。五品以上官，由宰相决定，但吏部可以提名。五品以下官，宰相不过问，全由吏部
　　依法任用。户部掌管民政户口等事，吏部主管宗教教育事宜，兵部掌军事，刑部掌司
　　法，工部主管建设，各有职掌。若以之比拟汉代之九卿，这不能不说是一大进步。汉
　　代九卿如光禄勋，就官名本义论，等于是皇帝的门房，不脱宫廷私职的气味。唐代正
　　名为吏部，掌管人事，名称恰当。又如汉代掌军事的为“卫尉”，卫仍对宫廷言，唐
　　代称为兵部，职名始正。太常卿就名义言，也偏在皇家私的祭祀，唐代改为礼部，便
　　确定为政务官了。我们只论汉唐两代官名之改革，便见中国政治史上政治意识之绝大
　　进步。汉代九卿，就名义论，只是办理皇室内廷事的家务官，唐代始正式有六部尚书
　　，显然成为管理国家政务的机构，不像汉代只似皇帝的侍从。此为中国政治史上一大
　　进步，无论从体制讲，从观念讲，都大大进步了。
　　
　　尚书省乃唐代中央政府组织最庞大的机构，其建筑亦相当庞大。总办公厅名为“
　　都堂”，两旁为左右两厢，吏户礼三部在左，兵刑工三部在右。由左右仆射分领。每
　　部分四司，六部共二十四司。每部之第一司即为本司，如吏部之第一司为吏部司是。
　　其余各司各有名称。尚书省各部主管，上午在都堂集体办公，遇事易于洽商，下午各
　　归本部分别办公。如有“参知机务”或“同平章事”衔者，可去政事堂出席最高政事
　　会议。无此等衔者，则专在本省办公。唐代有名巨著《唐六典》一书，即因记载此尚
　　书省中六部之组织，用人，职务分配等而名。此书对当时政府各部门各组织之各项政
　　权及人事分配，均有详细规定。此书遂成为中国历史上行政法规之巨典，此后宋明清
　　各代，均重视此宝贵法典，奉为圭臬。千余年来，国家推行政务，大体以此书为典范
　　，无多变更。此后中央政府之变动，只在中书门下发命令的部分，至于执行命令的尚
　　书省六部制度，则从未有大变更。此《唐六典》一书，系唐玄宗时，大体依唐代现行
　　法规而纂辑，可说是当时的具体事实与现行制度，与本之理想和希望者不同。中国历
　　史上关于政治制度方面有两大名著，亦为《周礼》，一即《唐六典》。前书为中国先
　　秦时代人之乌托邦，纯系一种理想政府的组织之描写。亦可谓是一部理想的宪法。其
　　最堪重视者，乃为政治理想之全部制度化，而没有丝毫理论的痕迹，只见为是具体而
　　严密的客观记载。我们读此书，便可想见中国古代人之政治天才，尤其在不落于空谈
　　玄想，而能把一切理论化成具体事实而排列开来之一层。所以《周礼》虽不是一部历
　　史书，不能作为先秦时代的制度史大体上看，而实是一部理论思想的书，应为讲述先
　　秦政治思想之重要材料。至于《唐六典》，则确已是唐代实际的行政法规，为唐代政
　　府所真实遵循。虽富理想而已成事实。只由《周礼》而演进到《唐六典》，这一步骤
　　，也可认为是中国政治历史上一极大的进步。但我们谈《唐六典》的，仍不应仅当它
　　是一部历史书，为记载唐代现实制度的书，而应同时当它是一部理论和思想的书看。
　　因唐代人对政治上的种种理论和思想，都已在此书中大部具体化制度化了。制度的背
　　后，都应有理论和思想。一切制度，决不会凭空无端地产生。若我们忽略了中国以往
　　现实的政治制度，而来空谈中国人以往的政治思想，也决无是处。
　　
　　戊、唐代地方政府
　　
　　以上讲的唐代中央政府，现在续讲地方政府。唐代中央政府的组织似较汉代进步
　　了，但以地方政府论，则唐似不如汉。唐代已渐渐进到中央集权的地步，逐渐内重而
　　外轻。中央大臣，比较汉朝要更像样些，但地方长官则较汉为差。中国历史上的地方
　　行政，最像样的还该推汉代。唐代地方行政最低一级为县，和汉代一样。唐玄宗时，
　　全国有一千五百七十三个县，比汉代多出两百多县。县级以上为“州”，唐之“州”
　　与汉“郡”是平等的。州设刺史，在汉最先本为监察官，唐刺史则为地方高级行政首
　　长。唐代有三百五十八州，较汉代郡数多两倍余。唐“县”分上中下三等，六千户以
　　上为上县，六千户以下三千户以上为中县，三千户以下为下县。汉县仅分两级，万户
　　以上为大县，其长官称令。万户以下为二级县，其长官称长。可见唐代的县比汉县为
　　小。唐代的州也分上中下三级，十万户以上为上州，二万户以上为中州，二万户以下
　　为下州。这较诸汉郡，相差更远。汉郡户口在百万以上的并不少，即此可见唐代地方
　　长官，其职权比重，较之汉代差逊甚远。
　　其次是地方长官之掾属。在汉代由郡太守县令长自行辟属任用，唐代则任用之权
　　集中于中央之吏部。州县长官无权任用部属，全由中央分发。任地方官者，因其本身
　　地位低，不得不希望升迁，各怀五日京兆之心。政府亦只得以升迁来奖励地方官，于
　　是把州县多分级次，由下到中，由中到上，升了几级，还如没有升。不像汉代官阶上
　　下相隔不甚远，升转亦灵活。由县令升郡太守，便是二千石，和中央就请地位相埒。
　　汉制三年考绩一次，三考始定黜陟，因阶级少，升迁机会优越，故能各安于位，人事
　　变动不大，而行政效率也因之提高。唐代则迁调虽速，下级的永远沉沦在下级，轻易
　　不会升迁到上级去。于是在官品中渐分清浊，影响行政实际效力极大。
　　
　　己、观察使与节度使
　　
　　说到地方行政，便须附带述及监察制度。汉代丞相为政府最高首领，副丞相即御
　　史大夫，主管监察。御史大夫职权，不仅监察中央及地方政府，同时并监察及皇宫之
　　内，这已在汉制中说到。唐代设御史台，所谓三省六部一台，御史台成为一独立之机
　　构，不属于三省。换言之，监察权是脱离相权而独立了。此即是唐代监察制度与汉代
　　相异之点。唐中宗后，御史台分左右御史，左御史监察朝廷中央政府，右御史监察州
　　县地方政府，此即所谓“分巡”“分察”。监察中央的谓之“分察”，监察地方的谓
　　之“分巡”。中央方面最要者为监察尚书省内之六部，中书门下两省不在监察之列。
　　唐德宗时，尚书六部，吏礼兵工户刑每两部各设御史监察一人，谓之分察。分巡则分
　　全国为十道，派去监察之御史，称为监察使，后改巡察按察诸称，最后称为观察使，
　　意即观察地方行政。在汉制，此事规定六条视察，大体范围，不得越出于六条之外。
　　在唐代，名义上仍是巡察使，观察使，明明是中央官，派到各地区活动巡视观察，实
　　际上则常川停驻地方，称为地方更高一级之长官。地方行政权掌握在手，其地位自较
　　原置地方官为高。姑设一浅譬，如今制，教育部派督学到某几大学去视察，此督学之
　　地位，自不比大学校长。彼之职务，仅在大学范围内，就指定项目加以视察而止。但
　　唐代则不然。犹如教育部分派督学在外，停驻下来，而所有该地区之各大学校长，却
　　都是受其指挥，他可以直接指挥各大学之内部行政，而各大学校长俯首听命。这一制
　　度，无异是降低了各大学校长之地位。故唐代监察使，论其本源，是一御史官，而属
　　于监察之职者。但逐渐演变成了地方长官之最高一级。把府县地方官压抑在下面。如
　　是则地方行政，本来只有二级，而后来却变成三级。然其最高一级则名不正，言不顺
　　，遂形成一种中央集权，对地方行政，极有流弊。假使此项监察使巡视边疆，在边防
　　重地停驻下来，中央要他对地方事务随宜应付，临时得以全权支配，这即成为节度使
　　。节是当时一种全权印信，受有此全权印信者，便可全权调度，故称节度使。节度使
　　在其地域，可以指挥军事，管理财政，甚至该地区用人大权，亦在节度使之掌握，于
　　是便形成为“藩镇”。而且唐代边疆节度使逐渐擢用武人，于是形成一种军人割据。
　　本意在中央集权，而演变所极，却成为尾大不掉。东汉末年之州牧，即已如此，而唐
　　代有蹈其覆辙。安史之乱，即由此产生。而安史之乱后，此种割据局面，更形强大，
　　牢固不拔。其先是想中央集权，由中央派大吏到外面去，剥夺地方官职权。而结果反
　　而有中央派去的全权大吏在剥夺地方职权之后，回头来反抗中央，最后终至把唐朝消
　　灭了。这与后来清代的情形也相仿佛。清代地方最高长官本为布政使，就如现在的省
　　主席。清代的总督巡抚，就名义论，应该如钦差大臣般，临时掌管军事的。但结果常
　　川驻扎地方，其权力压在布政使上面，训致中央集权，地方无权。而到后此辈巡抚总
　　督，却不受中央节制，中央也便解体了。这是中国政治史上内外政权分合一大条例。
　　总之中国是一个广土众民的大国家，必需得统一，而实不宜于过分的中央集权。这在
　　中国的政治课题上，是一道值得谨慎应付的大题目。现在专说唐代，似乎其中央行政
　　比汉进步，而地方行政则不如汉。中央的监察官变成了地方行政官，这是一大缺点。
　　而由军队首领来充地方行政首长，则更是大毛病。唐室之崩溃，也可说即崩溃在此一
　　制度上。

solarxia

　 二、唐代考试制度
　　
　　甲、魏晋南北朝时代之九品中正制
　　
　　上会我们曾讲过汉代的选举制，到唐代，此项制度，实际上已完全由考试制度来
　　代替。说到考试两字之原始意义，考是指的考绩，试是指的试用。远在战国晚年，已
　　有一大批中国古代的乌托邦主义者，在提倡选贤与能，在提倡考课与铨叙，其用意在
　　规定一项政府用人之客观标准。汉代选举制度即由此提倡而来。唐代的选举，其实还
　　是由汉代的选举制演变，而我们此刻则称之为考试制。
　　
　　汉代是乡举里选之后，而再由中央加以一番考试的。其先是对策，对策只是征询
　　意见而已。直要到东汉晚期，左雄为尚书，才始正式有考试。其时则考试只为选举制
　　度中之一节目。迨至东汉末年，天下大乱，汉献帝逃亡，中央地方失却联系，一切制
　　度全归紊乱，乡举里选的制度，自亦无从推行。于是朝廷用人没有了标准，尤其是武
　　人在行伍中滥用人员，不依制度。曹操以陈群为尚书，掌吏部用人事，陈群始创设九
　　品中正制。此制大体，就当时在中央任职，德名俱高者，由各州郡分别公推大中正一
　　人。由大中正下再产生小中正。然后由中央分发一种人才调查表，此项表格中，把人
　　才分成九品，上上上中上下，中上中中中下，下上下中下下。让各地大小中正，各就
　　所知，把各地流亡在中央的人士，分别记入。不论其人已经做官或从未入仕，皆可入
　　登记表。表内详载其年籍各项，分别品第，并加评语。所以主持这项工作的便称九品
　　中正。这些表格，由小中正襄助大中正核定后呈送吏部，吏不便根据此种表册之等第
　　和评语来斟酌任用，分别黜陟。这样一来，官吏之任命与升降，比较有一客观标准。
　　而此项标准，则依然是依据各地方之群众舆论与公共意见，依然仍保留有汉代乡举里
　　选之遗意。所由与近代西方民主选举制度不同者，仍然是一丛众，一从贤。中国传统
　　观念，总谓贤人可以代表群众舆论与公共意见。此是一理论。至于贤人而实不贤，中
　　中而并不中正，则另是一事实。至少在曹魏初行此制时，总比以前漫无标准各自援用
　　私人好得多。一时制度建立，吏治澄清，曹家的得天下，这制度也有关系的。
　　
　　但究竟此制仅为一时的救弊措施。如同某药治某病，病愈即不宜再服。否则药以
　　治病，亦以起病。迨及晋代统一天下，以迄于南北朝，对于陈群此制，都继续采用，
　　不能加以更新，这样毛病就出了。首先是人人想获大中正品题提拔，便纷纷集中到大
　　中正所在地的中央。全国人才集中到中央，这不是件好事。首先是地方无才，不仅地
　　方行政要减低效率，而地方风俗文化，也不易上进。地方垮台了，中央哪能单独存在
　　。所以中央集权不是件好事，而中央集才也不是件好事。这是第一点。再则中正评语
　　，连做官人未做官人通体要评，而吏部凭此升黜，如是则官吏升降，其权操之中正，
　　而不操于此本官之上司。这是把考课铨叙与选举混淆了。于是做官的也各务奔竞，袭
　　取社会名誉，却不管自己本官职务与实际工作，而其上司也无法奈何他。在陈群时，
　　为什么要大中正定由中央大官兼职呢？此因当时地方与中央已失却联系，故只就中央
　　官来兼任大中正，好由他推选他的本乡人士之流亡在中央者备供中央之任用。但又为
　　何中正簿上定要连做官人一并登记品评呢？因为如此做法，便可把当时已经滥用不称
　　职的一批人澄清除去。这些都是陈群创设此制时之苦心。因此九品中正制就其为一时
　　救弊起见，也不算是坏制度。但到后来，因施行的时间空间关系都不同了，而还是照
　　样沿用，遂终于出了大毛病。
　　
　　从此可知，政治制度是现实的，每一制度，必须针对现实，时时刻刻求其能变动
　　适应。任何制度，断无二三十年而不变的，更无二三百年而不变的。但无论如何变，
　　一项制度背后的本原精神所在，即此制度之用意的主要处则仍可不变。于是每一项制
　　度，便可循其正常轨道而发展。此即是此一项制度之自然生长。制度须不断生长，又
　　定须在现实环境现实要求下生长，制度绝非凭空从某一种理论而产生，而系从现实中
　　产生者。惟此种现实中所产生之此项制度，则亦必然有其一套理论与精神。理论是此
　　制度之精神生命，现实是此制度之血液营养，二者缺一不可。即如唐代一切制度，也
　　多半是由南北朝演变而来，有其历史渊源，亦有其传统精神。今天我们却把历史切断
　　，一概想模仿外国制度，明明知道这一制度与现实不配合，却想推翻现实来迁就制度
　　，而美其名曰革命。其实革命的本质，应该是推翻制度来迁就现实的，绝非是推翻现
　　实来迁就制度的。我们此刻，一面既否定了传统制度背后的一切理论根据，一面又忽
　　略了现实环境里面的一切真实要求。所以我们此刻的理论，是蔑视现实的理论。而我
　　们所想望的制度，也是不切现实的制度。若肯接受以往历史教训，这一风气是应该警
　　惕排除的。在曹操当时，采行九品中正制而有效于一时，但此后此制度墨守不变，毛
　　病丛出，后来人便只怪九品中正制不好，其实这也有些冤枉。
　　
　　 乙、唐代之科举
　　
　　现在再说到每项制度之变，也该有一可变的限度，总不能惟心所欲地变。所贵的
　　是要在变动中寻出它不变的本源，这便是所谓历史传统。传统愈久，应该此大本大源
　　之可靠性愈大。换言之，即是其生命力益强。就中国以往政治论，宰相权给皇帝拿去
　　一定坏，用人无客观标准，一定也要坏。九品中正制，本想替当时用人定出一客观标
　　准，还是不失此项制度所应有的传统精神的。但后来却变成拥护门第，把觅取人才的
　　标准，无形中限制在门第的小范围内，这便大错了。唐代针对此弊，改成自由竞选，
　　所谓“怀牒自列”，即不需地方长官察举，更不需中央九品中正评定，把进仕之门扩
　　大打开，经由个人各自到地方政府报名，参加中央之考试。这制度，大体说来，较以
　　前是进步的。汉制规定商人不能做官，做官人亦不能经商，乡举里选系由地方政府察
　　举呈报。现在自由报考之惟一限制，即报名者不得为商人或工人。因工商人是专为私
　　家谋利的。现在所考试求取者则须专心为公家服务。此项报名之这一限制，在当时称
　　为身家清白，自然并兼未经犯过国家法律在内。此外则地方官不再加以限制，即申送
　　中央，由尚书礼部举行考试。考试及格，即为进士及第。进士及第便有做官资格了。
　　至于实际分发任用，则须经过吏部之再考试，所考重于其人之仪表及口试，乃及行政
　　公文等。大抵礼部考的是才学，吏部考的是干练。又因吏部试有进士、明经诸科，故
　　此制又称科举制。自唐至清，此制推行勿辍。即孙中山先生之五权宪法里，亦特别设
　　有考试权。这一制度，在理论上，决不可非议，但后来仍然是毛病百出。然我们并不
　　能因其出了毛病，而把此制度一笔抹杀。谓政府用人，何不能民主投票方式。其实西
　　方近代的选举投票，亦何尝没有毛病。而且我们把现行通行的制度来作为批评千余年
　　前的旧制度之一种根据，那是最不合情实的。在西方现行的所谓民主政治，只是行政
　　领袖如大总统或内阁总理之类，由民众公选，此外一切用人便无标准。这亦何尝无毛
　　病呢？所以西方在其选举政治领袖之外，还得参酌采用中国的考试制度来建立他们的
　　所谓文官任用法。而在我们则考试便代替了选举。故唐 杜佑著《通典》，首论食货
　　（即是财政与经济），此为选举。其实在汉为选举，在唐即为考试。可见在中国政治
　　传统上，考试和选举是有同样的用意和同样的功能的。西方现行民主政治，乃系一种
　　政党政治，政务官大体在同党中选用，事务官则不分党别，另经考试。此项官吏，可
　　以不因政务官之更换而失去其服务之保障。在中国则一切用人，全凭考试和铨叙，都
　　有一定的客观标准。即位高至宰相，也有一定的资历和限制，皇帝并不能随便用人作
　　宰相。如是则变成重法不重人，皇帝也只能依照当时不成文法来选用。苟其勿自越出
　　于此种习惯法之外，也就不必定要一一在咨询众意。这也不能说它完全无是处。如必
　　谓中国科举制度是一种愚民政策，由一二皇帝的私意所造成，这更不合理。当知任何
　　一种制度之建立，傥是仅由一二人之私意便能实现了，这便无制度可讲。若谓此乃皇
　　帝欺骗民众，而且凭此欺骗，便能专制几百年，古今中外，绝无此理。若民众如此易
　　欺易骗，我们也无理由再来提倡民主政治。凭事实讲，科举制度显然在开放政权，这
　　始是科举制度之内在意义与精神生命。汉代的选举，是由封建贵族中开放政权的一条
　　路。唐代的公开竞选，是由门第特殊阶级中开放政权的一条路。唐代开放的范围，较
　　诸汉代更广大，更自由。所以就此点论，我们可以说唐代的政治又进步了。当时一般
　　非门第中人，贫穷子弟，为要应考，往往借佛寺道院读书。如王播即是借读于和尚寺
　　而以后做到宰相之一人，饭后钟的故事，至今传为佳话。但唐代的科举制度，实在亦
　　有毛病。故举一端言之，当时科举录取虽有名额，而报名投考则确无限制。于是因报
　　考人之无限增加，而录取名额，亦不得不逐步放宽。而全国知识分子，终于求官者多
　　，得官者少，政府无法安插，只有扩大政府的组织范围。唐代前后三百年，因政权之
　　开放，参加考试者愈来愈多，于是政府中遂设有员外官，有候补官，所谓士十于官，
　　求官者十于士，士无官，官乏禄，而吏扰人，这是政权开放中的大流弊。此项流弊，
　　直到今日仍然存在。当知近代西方所谓的民主革命，乃由政权不开放而起。而中国则
　　自唐以下，便已犯了政权开放之流毒。以水救水，以火救火，不仅是药不对病，而且
　　会症上加症。若要解决中国社会之积弊，则当使知识分子不再集中到政治一途，便该
　　奖励工商业，使聪明才智转趋此道。然结果又很易变成资本主义。在西方是先有了中
　　产社会，先有了新兴工商资本，然后再来打开仕途，预闻政治。而中国则不然，可说
　　自两汉以来，早已把政权开放给全国各地，不断奖励知识分子加入仕途，而同时又压
　　抑工商资本。只鼓舞人为大学者，当大官，却不奖励人为大商人，发大财。节制资本
　　，平均地权，大体上是中国历史上的传统政策。政治措施，存心在引导民间聪明才智
　　，不许其为私家财力打算无限制的发展。于是知识分子竞求上政治舞台去做官，仕途
　　充斥，造成了政治上之臃肿病。读书人成为政 脂肪。若在奖励他们来革命，来争夺
　　政权，那岂得了？可见任何制度有利亦有弊，并不是我们的传统政治知识专制黑暗，
　　无理性，无法度，却是一切合理性有法度的制度全都该不断改进，不断生长。
　　
　　

solarxia

　　三、唐代经济制度
　　甲、唐代的租庸调制
　　现在再讲唐代的经济制度，主要的仍先讲田赋。唐代的田赋制度成为“租”“庸
　　”“调”。租是配给人民以耕种的田地，年老仍缴还政府。在其授田时期，令其负担
　　相当的租额。这是一种均田制度，承北魏以来。均田制所与古代的井田制不同者，井
　　田乃分属于封建贵族，而均田则全属中央政府，即国家。均田是郡县制度下的井田，
　　而井田则是封建制度下的均田。说到租额，则仅为四十税一，较之汉代三十取一，更
　　为优减。“庸”即是役，乃人民对国家之义务劳役。唐制每人每年服役二十天，较之
　　汉代每人每年服役三十天又减轻了。“调”是一种土产贡输，各地人民须以其各地土
　　产贡献给中央，大体上只是征收丝织物和麻织物。在孟子书里即有粟米之征，布帛之
　　征，力役之征三项目，租即是粟米之征，庸是力役之征，调是布帛之征。中国既是一
　　个农业国家，人民经济，自然以仰赖土地为主。唐代租庸调制，最要用意，在为民制
　　产，务使大家有田地，自可向国家完粮。耕种田地的自然是壮丁，便可抽出余暇，为
　　国家义务服役。有丁有田，自然有家，农业社会里的家庭工业，最要的是织丝织麻，
　　国家征收他一部分的赢余，也不为病。唐代租庸调制，大体比汉代定额更轻，说得上
　　是一种轻徭薄赋的制度。而且租庸调项目分明，有田始有租，有身始有庸，有家始有
　　调。此制的最高用意，在使有身者同时必有田有家，于是对政府征收此轻微的税额，
　　将会觉得易于负担，不感痛苦。这是唐制较胜于汉制之所在。
　　
　　乙、唐代帐籍制度
　　然而这一制度，即从北魏均田制算起，时期维持得并不久，而且推行也并不彻底
　　。因为北朝乃及初唐，全国各地，都是大门第豪族分布，而他们则依然是拥有大量土
　　地的。即使是不彻底的均田制度，也并不能长久持续。推行了一时期，便完全破坏了
　　。依照历史来讲，租庸调制之所以能推行，全要靠帐籍之整顿。唐初的人口册是极完
　　密的。自小孩出生，到他成丁，以至老死，都登载上。当时的户口册就叫籍，全国户
　　口按照经济情况分列九等。此项户口册，同样须造三份，一本存县，一本送州，一本
　　呈户部。政府的租调，全都以户籍为根据。帐则是壮丁册子，在今年即预定明年课役
　　的数目，这是庸的根据。唐制每岁一造帐，三岁一造籍。壮丁册子一年重造一次，户
　　籍册子则三年重造一次。一次称一比，引起可以用来和上期的簿帐相比对。唐制，州
　　县经常须保存五比，户部经常保存三比，如是则地方政府对户口壮丁变动，可以查对
　　到十五年，户部可以查核到九年。这一工作相当麻烦。户口有异动，田亩有还授（丁
　　年十八授田，六十为老还官），这样大的一个国家，普遍经常地调查登记改动校对，
　　丝毫不能有疏忽与模糊。这须具有一种精神力量来维持，否则很不容易历久不衰。况
　　且唐代很快便走上了太平治安富足强盛的光明时代，那是人不免感到小小漏洞是无关
　　大体的。某一家的年老者已逾六十，他的名字没有销去，小孩子长大了，没有添列新
　　丁。新授了田的，还是顶补旧人的名字。这些偷懒马虎是难免的。然而这些便是此后
　　租庸调制失败的最大原因。恐怕并不要到达户口太多，田亩太少，田地不够分配，而
　　租庸调制早得崩溃了。这是一种人事的松懈。至于地方豪强大门第从中舞弊，阻扰此
　　项制度之进展，那更不用说了。即就帐籍制度言，可见每一项制度之推行与继续，也
　　必待有一种与之相当的道德意志与服务忠诚之贯注。否则徒法不能以自行，纵然法良
　　意美，终是徒然。而且任何一制度，也必与其他制度发生交互影响。故凡一制度之成
　　立，也绝非此制度可以单独成立的。再说此项制度，其用意颇近似现代所谓的计划经
　　济。这要全国民众，每个家庭，每个壮丁都照顾到，计划到。在近代大规模地利用科
　　学统计，交通方便，声息灵活，印刷术容易，尚且感到有困难。古代交通既不便，政
　　府组织简单，纸张亦贵，书写不便，这些都是大问题。在这种情形下，户口登记逐渐
　　错乱，此制即无法推行。迫不得已，才又改成两税制。唐代的租庸调制，可说结束了
　　古代井田均田一脉相传的经济传统，而两税制则开浚了此后自由经济之先河。
　　 丙、唐代的两税制
　　唐代的两税制，开始在唐德宗健中元年，为当时掌理财务大臣杨炎所策划。自此
　　以来，直到今天，中国田赋，大体上，还是沿袭这制度。因此一年分夏秋两次收税，
　　故称两税。此制与租庸调制之不同，最显著者，据唐时人说法，两税制是“户无主客
　　，以见居为簿”的。这是说你从江苏搬到湖北，也如湖北人一般，不分你是主是客，
　　只要今天住在这地方，就加入这地方的户口册。如是则人口流徙，较为自由了。又说
　　“人无丁中，以贫富为差”。这是说你有多少田，政府便向你收多少租。如是则义务
　　劳役等种种负担，也获解放了。这不能不说是此制之好处。然而政府不再授田，民间
　　自由兼并，所以两税制一行，便把中国古代传统的井田、王田、均田、租庸调，这一
　　贯的平均地权、还受田亩的做法打破。这样一解放，直到清代，都是容许田亩自由买
　　卖，自由兼并。这一制度和古制相较，也有它的毛病。据当时一般意见说，租庸调制
　　三个项目分得很清楚，现在归并在一起，虽说手续简单，但日久相沿，把原来化繁就
　　简的来历忘了，遇到政府要用钱，要用劳役，又不免要增加新项目。而这些新项目，
　　本来早就有的，只已并在两税中征收了，现在再把此项目加入，岂不等于加倍征收。
　　这是税收项目不分明之弊，而更重要的，则在此一制度规定租额的一面。中国历史上
　　的田赋制度，直从井田制到租庸调制，全国各地租额，由政府规定，向来是一律平均
　　的。如汉制规定三十税一，唐制则相当于四十而税一，这在全国各地，一律平等，无
　　不皆然。但两税制便把这一传统，即全国各地田租照同一规定数额征收的那一项精神
　　废弃了。在旧制，先规定了田租定额，然后政府照额征收，再把次项收来的田租作为
　　政府每年开支的财政来源，这可说是一种量入为出的制度。但两税制之规定田租额，
　　则像是量出为入的。因当时杨炎定制，乃依照其定制的前一年，即唐代宗之大历十四
　　年的田租收入为标准而规定以后各地的征收额的。如是一来，再政府的征收手续上，
　　是简单省事得多了，可以避免每年调查统计垦田数和户口册等种种的麻烦，但相因而
　　起的弊病却大了。因为如此一来，就变成了一种硬性规定，随地摊派，而不再有全国
　　一致的租额和税率了。
　　让我举一个具体的实例来讲。据当时陆贽的奏议说：臣出使行经，历求利病，窃
　　知渭南县长源乡，本有四百户，今才一百余户。阒乡县本有三千户，今才有一千户。
　　其他州县，大约相似。访寻积弊，始自均摊逃户。凡十家之内，大半逃亡，亦须五家
　　摊税。似投石井中，非到底不止。这因为两税制之创始，本因以前的帐籍制度淆乱了
　　，急切无从整理，才把政府实际所得的田租收入，以某一年为准而硬性规定下来，交
　　各地方政府即照此定额按年收租。若某一地以某种情况而户口减少了，垦地荒旷了，
　　但政府则还是把硬性规定下来的征收额平均摊派到现有的垦地和家宅去征收。于是穷
　　瘠地方，反而负担更重的租额，形成如陆贽所说，由五家来摊分十家的负担，这岂不
　　凭空增加了他们一倍的租额吗？于是那地的穷者愈穷，只有继续逃亡，其势则非到一
　　家两家来分摊这原来十家的负担不止，而此一家两家则终必因破产而绝灭了。
　　再换一方面推想，那些逃户迁到富乡，富乡的户口增添，垦地也多辟了。但那一
　　乡的税额也已硬性规定下，于是分摊得比较更轻了。照此情形，势必形成全国各地的
　　田租额轻重不等，大相悬殊，而随着使各地的经济情况，走上穷苦的更穷苦，富裕的
　　愈富裕。这是唐代两税制度严重影响到此后中国各地经济升降到达一种极悬殊的情形
　　之所在。虽说此后的两税制，曾不断有三年一定租额等诏令，但大体来说，自唐代两
　　税制创始，中国全国各地，遂不再有田租额一律平等的现象，则是极显著的事实呀！
　　
　　唐代两税制，规定不收米谷而改收货币，因此农民必得拿米粮卖出，换了钱来纳
　　税。如是则商人可以上下其手，而农民损失很大。让我再举一实例。据当时的陆贽说
　　：定税之数，皆计缗钱。纳税之时，多配绫绢。往者纳绢一匹，当钱三千二三百文，
　　今者纳绢一匹，当钱一千五百文。往输其一，今过于二。又据四十年后的李翱说：建
　　中元年，初定两税，至今四十年。当时绢一匹为钱四千，米一斗为钱两百，税户输十
　　千者，为绢二匹半而足。今绢一匹，价不过八百，米一斗，不过五十。税户之输十千
　　者，为绢十二匹。况又督其钱，使之贱卖耶？假今官杂虚估以受之，尚犹为绢八匹，
　　比建中之初，为加三倍。这一项田租改征货币的手续，也从两税制起直延续到现在。
　　最主要的是，则是政府为这财政收支以及征收手续之方便起见，而牺牲了历史上传统
　　相沿的一项经济理想，即土地平均分配的理想。自两税制推行，政府便一任民间农田
　　之自由转移，失却为民制产的精神。结果自然会引起土地兼并，贫富不平等，耕者不
　　能有其田，而奖励了地主的剥削。
　　总之，这一制度之变更，是中国田赋制度上的最大变更，这是中国历史上经济制
　　度土地制度古今之变的一个至大项目。两税制结束了历史上田赋制度之上半段，而以
　　后也就只能沿着这个制度稍事修改，继续运用下去。这虽不能说是历史上之必然趋势
　　，然而也实在有种种条件在引诱，在逼迫，而始形成此一大变动。中国历史上的经济
　　与文化基础，一向安放在农村，并不安放在都市。先秦时代的封建贵族，唐以前的大
　　家门第，到中唐以后逐渐又在变。变到既没有封建，有没有门第，而城市工商资本，
　　在中国历史传统上，又始终不使它成为主要的文化命脉。一辈士大夫知识分子，还可
　　退到农村做一小地主，而农村文化，也因此小数量的经济集中而获得其营养。若使中
　　唐以后的社会，果仍厉行按丁授田的制度，那将逼使知识分子不得不游离农村，则此
　　下的中国文化也会急遽变形。这一点，也足说明何以中唐以下之两税制度能一直推行
　　到清末。
　　
　　丁、汉唐经济财政之比较
　　现在再把汉唐两代的经济财政政策两两相比，又见有恰恰相反之势。汉代自武帝
　　创行盐铁政策，这是节制资本，不让民间过富，而在经济之上层加以一种限制。其下
　　层贫穷，政府却并未注意到。总说汉代田租是很轻的，但农民并未得到好处，穷人还
　　是很多，甚至于逼得出卖为奴。政府的轻徭薄赋，只为中间地主阶层占了便宜。唐代
　　的经济政策，其主要用意，在不让民间有穷人。租庸调制的最要精神，不仅在于轻徭
　　薄赋，尤其是侧重在为民制产。至于上层富的，政府并不管。在开始，商业尽自由，
　　不收税。而每一穷人，政府都设法授田，使其可以享受水准以上的生活。简单说：好
　　像汉代是在社会上层节制资本，而下层则没有力量管；唐代注意社会下层，由国家来
　　计划分配，而让上层的富民能自由发展。这一情形，似乎唐代人更要高明些。他可以
　　许你过富，却不让你过穷。这更有些近似现代英美的自由经济。汉代人似乎不大高明
　　，他只注意不让你过富，而没有法子防止一般劳苦下层民众之陷入于过穷。不过这也
　　仅是说汉唐两代关于经济政策之理想有不同，而亦仅限于初唐。待后租庸调制崩溃，
　　改成两税制，茶盐各项也都一一收税，便和汉代差不多。至于汉代之盐铁政策，起于
　　武帝征伐匈奴，向外用兵，而唐代租庸调制之破坏，以及茶盐诸税之兴起，也由于玄
　　宗以下，先是向外开疆拓土，直到德宗时代，因向外用兵而引起军人作乱，内战频起
　　，总之是由兵祸而引起了经济制度之变动，则汉唐并无二致。

solarxia

　四、唐代兵役制度
　　唐以前，中国兵役制度，遍及全民众，可说是一种兵农合一制。依照现代人讲法
　　，这是一种社会经济与国防武装的紧密联系。唐代兵役制度改变了，可说是另一种的
　　兵农合一制。我们不妨说：兵农合一可有两种方式：一是汉代的方式，一是唐代的方
　　式。汉代的兵农合一，是寓兵于农，亦即是全农皆兵，把国防武装寄托于农民的生产
　　集团，生产集团同时即是武装集团。唐代的兵农合一，则是寓农于兵，在武装集团里
　　寄托生产，不是在生产集团里寄托武装。所以只能说是全兵皆农，而并非全农皆兵。
　　把武装集团同时变成生产集团，每个军人都要他种田，却并不是要每个种田人都当兵
　　。这一制度，从北周苏绰创始，唐代人不过踵其成规。从历史上讲来，唐制似乎又要
　　比汉制好一些。因为中国国家大，户口多，不需要全农皆兵。全农皆兵，反而变成有
　　名无实，训练不精。只要全兵皆农，不是军人坐食饷粮，安逸无事，就够了。这种全
　　兵皆农制，在当时称之为府兵。
　　为何叫府兵呢？上面讲过，当时的地方政府分两级，下一级是县，上一级是州，
　　这都是管地方行政的。府兵之府，是在地方那个行政区域州县之外的另一种军事区域
　　的名称。府是指的军队屯扎地。譬如在台北市，台北县这一地区里，另划一个军事区
　　域，这区域就称为府。唐代都称之为折冲府，折冲府共分三等，上府一千二百人，中
　　府一千人，下府八百人。这些军人又是怎样来历呢？当时户口本分九等，这都是根据
　　各家财富产业而定。我们只由此一节，也便想见当时的政治规模，还是值得我们注意
　　的。你想在一千多年前，全国户口就调查得很清楚，而且还要根据各家经济情况分成
　　九个等第，那是何等细密的用意！据当时法令，下三等民户，是没有当兵资格的，只
　　在上等中等之中，自己愿意当兵的，由政府挑选出来，给他正式当兵。当兵人家的租
　　庸调都豁免了。这是国家对他们的优待。此外则更无饷给，一切随身武装，也许军人
　　自办。这样的人家集合上一千二百家，便成一个府，府就等于现在的军区。若果某地
　　是军事要地，便在那地方设立一个府。募招上中等人家壮丁籍为府兵。这种府的数目
　　，有时多，有时少。大概唐代全国共有六百个到八百个府。若假定这八百个府都是中
　　府的话，那唐代全国便有八十万军队，大概最少也有四十万。而这四十万乃至八十万
　　的军队，并不要国家一文钱，一粒米来给养，因为他们自己有田有地。他们一面保卫
　　国家，一面还自立生产。这八百个府的三分之一（将近三百个），分配在中央政府附
　　近，即唐代人之所谓关内，即山西函谷关以西长安四围之附近地区。其余三分之二，
　　四百到六百个府，便分布在全国，而山西和其他边疆又比较多一些。其他地区又少一
　　些，有一州只有一府的，或一州并无一府的。府兵也是到了二十岁才开始服役，每个
　　府兵须到中央首都宿卫一年。此外都在本府，耕田为生，而于农隙操练。当宿卫的，
　　叫做上番，番是更番之意，商贩则正如汉人所谓践更。只汉人践更，是在地方服役，
　　唐人上番，则向中央服役而已。府地距离中央五百里的，宿卫一次得五番，一千里的
　　七番，一千五百里者八番，二千里十番，二千里以外十二番。照番数计算，五百里者
　　往返两次，适抵二千里者往返一次。一千五百里者往返三次，适抵二千里以外者往返
　　两次。计番数，可以轮番到中央，上宿平均劳逸。若遇国家有事，则全国各府均可抽
　　调，并不与宿卫番数相干。这是说的兵队。至于军官呢？在中央直辖有十六个卫，每
　　个卫，都有一个名称，各卫的都设有大将军。有事打仗，就由大将军统领出征。待战
　　事结束，兵归于府，将归于卫。军队回到本乡，在他府里有一个折冲都尉，是主平时
　　训练的。所以唐代养兵，既不花一文钱，不费一粒米，而养将，也不使预问政事。除
　　却战事外，也并不统带军队。武官立功，以勋名奖励。文官份品级，武官份勋阶。故
　　武官又称勋官，勋官有爵号无实职。立功以后，最高的在朝做大将军，多数还是回家
　　种田。然而他获有勋爵，国家社会对他自有某种优待。有事是经济的，有时是名誉的
　　。《木兰词》所谓策勋十二转，勋位也是一级一级升上的，这不是升官，而是升勋。
　　武官有勋无职，因此并不干预政治，而自有其尊荣。唐代就根据这个府兵制度来统治
　　全国，同时向外发展，变成当时全世界第一个强大的国家。
　　但后来府兵制度也失败了，怎样失败的呢？这也不是当时人不要此制度，而实由
　　于人事之逐步颓废，而终至于不可收拾。第一，各地府兵都要到政府轮值宿卫，这些
　　当宿卫的府兵，论其家庭经济，都是很殷实的，平素的生活也都过得好，这因穷苦家
　　庭的子弟根本不准当兵的。在唐太宗时，这种士兵到中央宿卫，皇帝自己也时同他们
　　在宫廷习射。政府看得起他们，他们也就自觉光荣。后来天下太平，每常几万人轮番
　　到中央，没有事情做。皇帝当然也不再注意到他们了，于是今天某大臣要盖花园，明
　　天某亲贵要造宅第，都向军队商量，借多少人手去帮忙。士兵变成了苦工，受人贱视
　　。下次遇到上番值宿，便多逃亡规避。第二，在唐初，府兵出外打仗阵亡，军队立刻
　　把名册呈报中央，中央政府也马上会下命令给地方，立刻由地方政府派人到死难士兵
　　家里去慰问，送他勋爵，给他赏恤。阵亡军人的棺木还没运回，而政府一应抚恤褒奖
　　工作都已办妥了。这等事关系极大，尤其在军队的精神上，有说不尽的鼓励。我们看
　　现代西方国家，也在这样做。但中国唐代，早就这样做了。到后来，军队和政府，还
　　是犯了一个松懈病，疏慢病。军队士卒死亡，不一定即速呈报到中央，中央又不一定
　　分头转到地方政府，地方政府又不一定特为此事到他家里，战事也结束了，军队也复
　　员了，但死者家属，还不见政府派来人。死的似乎白死了，人心便这样地渐渐失去了
　　。此外已经有了相当勋位的军人，正因为勋位仅仅是一种荣誉，并不与实职官员一般
　　，换言之，他还是一个兵。而于是政府要员，有时还要派他去服力役，给差唤。因此
　　勋位在身，不为荣而转为辱。倘使别人称呼你勋位如中尉、上校之类，已不是一种尊
　　敬，而成了一种讥讽了。武官的勋名被人看不起，军人的地位也就堕落了。后来愈趋
　　愈坏，政府刻意开边，开边需要防戍边疆的军队。本来府兵打完仗就复员，现在变成
　　没有复员了，要你长期戍边。最初去戍边的，还可交替轮番，后来后方不上紧，第二
　　批新的不送出去，第一批旧的要想复员也复不成。于是两年三年地继续，而这些兵本
　　都是殷实之家的子弟，他们的衣服、马匹、兵器，都是自己置备制造随身携带去的。
　　因为他们天地不要租，又不要向国家当差服役，所以有力量自备武装，长短肥瘦当然
　　称身，刀枪轻重，也能配合他的体力，马的性格也懂得，他的生命要靠这些的，前途
　　立功，也要靠这些，所以一切衣甲、兵器、马匹都很好，很讲究，很精良，这也是府
　　兵之不可及处。而且那些府兵，仍恐国家薪饷不够用，随身还要带点零用钱。唐代用
　　绢作币，大家携带绢匹，到了边疆，边疆的营官说：你们的绢匹该交给我，存放在储
　　藏室，待需要时再领取。于是故意叫士兵们作苦工，一天做八点钟的，要他们做十点
　　钟，吃睡都不好，处处折磨他，希望他死了，可以把他存放的财物没收。这许多事，
　　正史所不载，要在许多零碎文件中，才可看出。然而正因为这许多事，唐代的府兵制
　　度就垮了台。即如杜工部诗：“一从十五北防河，便至四十西营田，去时里正与裹头
　　，归来头白还戍边。”这就是说军队没有复员，没有休息了。于是府兵怕到边疆，在
　　本府先自逃亡。出外不返的，也都家破田荒，没有后代了。后方兵员枯竭，政府有钱
　　有势，不在乎，临时买外国人当兵。边疆上逐渐都变成外国兵。安禄山、史思明，看
　　他们名字是中国式的，而且是中国边疆大吏，寄付与国防重任的，实际上就都是外国
　　人。打平安史之乱的李光弼，与郭子仪齐名，其实李光弼也就是外国人。这是唐代一
　　个特殊现象。这因唐代武功太大，四围都成中国的下属，唐太宗已被称为天可汗，这
　　如称皇帝的皇帝，唐代实在太富太强了，他们忽忘了民族界线，他们不懂害怕外国人
　　，不懂提防外国人，大量使用外国人当兵作将，结果才弄得不可收拾。于是唐代的府
　　兵一变而成为藩镇，军阀割据，胡族临制。那真是惊天动地的大变迁，那何尝仅仅是
　　一种政治制度的变动呢？所以我们要研究政治制度，也该放大眼光，不要单就制度来
　　看制度才得呀！
　　
　　 五、唐代制度综述
　　现在再略一综述唐代的制度。论中央政府之组织，结束了上半段历史上的三公九
　　卿制，而开创了下半段的尚书六部制。论选贤与能，结束了上半段的乡举里选制，而
　　开创了下半段的科举考试制。论租税制度，结束了上半段的田阻力役土贡分项征收制
　　，而开创了下半段的单一税收制。论到军队，结束了上半段的普及兵役制，而开创了
　　下半段的自由兵役制。综此几点，我们可以说：唐代是中国历史上在政治制度方面的
　　一个最大的转捩中枢。唐以后中国的历史演变是好是坏，那是另外一回事，但罗马帝
　　国亡了，以后就再没有罗马。唐室覆亡以后，依然有中国，有宋有明有现代，还是如
　　唐代般，一样是中国。这是中国历史最有价值最勘研寻的一个大题目。这也便是唐代
　　之伟大远超过罗马的所在，更是它远超过世界其他一切以往的伟大国家之所在。但专
　　就中国论，汉以后有唐，唐以后却再也没有像汉唐那样有声色，那样值得我们崇重欣
　　羡的朝代或时期了，那也是值得我们警惕注意的。