国有资产转让的难点与对策
--------------------------------------------------------------------------------国有资产监督管理的一个重要任务就是要促进国有经济结构和布局的战略性调整。随着我国社会主义市场经济的不断发展，国有经济结构不合理问题日益凸现。主要表现在，国有经济在国民经济中该进入的领域进入不足，不该介入的领域介入过多，未能发挥应有的功能。国有经济结构调整，需要国有资产产权的过渡，有的在国有经济内部，有的要在不同所有制经济主体之间进行。目前，国有资产的转让处于两难境地：不进行转让，就不能流动，大量闲置国有资产就会像“冰棍”一样慢慢化掉；进行转让，由于法律法规的不完善以及市场环境的不具备，就会造成大量的国有资产流失。不转让是“无形的流失”，转让可能造成“有形的流失”。所以，如何使国有资产流动起来，同时又能避免国有资产流失，就成为国有资产监督管理中一项极具挑战性的工作。
近来，有人在东北三省进行调研发现，国有资产因为不能转让而造成的流失十分严重，但又不敢去动，不愿去动，不能去动，即所谓的“三不”心态。之所以不敢动，是怕担国有资产流失的责任，怕职工上访影响社会稳定，怕丧失国有经济的主导地位；之所以不愿动，是因为管理机关不愿失去权利，企业老总不愿失去舒适而丰厚的在职待遇，职工不愿失去虽然不尽如意但又聊胜于无的饭碗；之所以不能动，是因为无法解决已经成为空壳的国有企业的职工安置和财务包袱问题。“三不”心态反映了国有资产转让的难度很大，尤其是在国有经济比重较大，市场经济发育不好的地区。具体分析，国有资产转让困难有着多方面的原因，有观念上的障碍，有法律缺失，有政策的不配套等，本文试图对国资转让的难点进行分析并提出相应对策。
一、关于国有经济的进退，理论界有争议，需要廓清思路，统一认识
关于国有经济的“进”与“退”，理论界一直有着不小的争议。一种观点认为，从制度安排来讲，国有企业不可能比非国有企业更有效率。国有企业的独特功能和独特价值是要干非国有企业不能干、不愿干或无力干的事情。因此，国有资本要从该退出的经济领域中坚决的退出来。另一种观点认为，到目前为止，还没有任何一种经济理论能够证明某一种所有制在资源配置上的绝对优劣，同一种所有制但不同的运行机制，会有截然不同的结果。只主张所有权改革，而忽视运行机制改善对于提高国有企业效率的作用的观点，在理论上是站不住脚的。还有一种观点认为，按照产业的不同性质，非营利性、非竞争性领域的国有经济，原则上不应当退出，要退也只是退出一部分股权或退出直接经营。国有经济可以退出的领域，只能是不具备比较优势的营利性、竞争性领域。而且，由于目前国有资本在规模上和技术水平上还有一定的比较优势，民有资本还不足以置换庞大的国有资本，以及经济发展对国有经济还有一定的依赖性，因此，竞争性领域的国有资本也不必要完全退出，并且也不可能完全退出。比较上述三种观点，我认为第三种观点更全面，更有道理。
理论上的不确定性导致政策模糊，政策模糊导致行为无据。明显反映在，实际工作中有的干部担心国有企业特别是大型企业退出后，将丧失国有经济的主导地位。这实际是我国国有经济如何定位，国有经济的主导作用怎么体现的问题。根据成熟市场经济国家的经验及我国国有企业的实践，国有经济应定位于市场失灵的方面。国有经济的主导作用不体现在国有企业的数量上，而体现在国有资本的基础性作用和对其他社会资本的影响力上。因此，国有资本要从该退出的经济领域中坚决的退出来。如果对国有经济有了一个科学的客观的定位，对国有经济的进退有了明确的统一的认识，实践中推行起来就容易得多。
在我国目前经济环境中，即使政策鼓励国有资产转让，但难度还是很大。首先需要克服因惧怕承担国有资产流失的罪名而不推进资产转让的思想，树立国有资本规范有序的流动有利于国有资产保值增值的观念。其次要克服既想解决问题，又不愿付出代价的思想，树立改革需支付成本的观念。在困难国企调整重组中，拖欠职工的工资、医疗费、欠缴的社会保险费、职工的安置费等都应拿国有资产补偿。
二、产权转让相关法律法规不完善，亟待健全法律体系
我国在国有资产转让方面制定了一些法律法规。如1986年颁布的《中华人民共和国企业破产法（试行）》；1989年颁布的《关于企业兼并的暂行办法》、《关于出售国有小型企业产权的暂行办法》；1991年国务院颁布的《国有资产评估管理办法》。上市公司股权转让方面的规定反映在1993年颁布的《股票发行与交易管理暂行条例》、1998年颁布的《中华人民共和国证券法》、2002年证监会发布的《上市公司收购管理办法》等文件里。为了规范向外商转让国有股权，2002年，证监会、财政部和国家经贸委联合发布《关于向外商转让上市公司国有股和法人股有关问题的通知》。尽管我们制定并颁布了上述不少法律法规，但还很不完善，法律法规本身及其施行中都存在不少问题，主要表现在：①这些规范的法律效力层次较低，大多属于部门法规，不能上升到法律的层级。②由于机构撤并、调整，或因为经济环境发生变化，上述法规有的已经过时，需要更新；有的规定过于简单，缺乏可操作性。③某些并购行为并不依法进行，随意性强，尤其在债务问题、下岗人员安置、企业资产评估等方面表现明显。④现行法律法规对国有企业规定得较详细，对非国有企业则一笔带过。⑤缺乏反垄断法，不利于促进竞争。⑥在法律法规的执行过程中出现一些不好的倾向，一是地方保护色彩较浓，例如在有关银行债务的纠纷中，地方法院偏袒地方企业，而使银行蒙损；另一个是权大于法，有些时候是法院出于行政压力而偏袒某一方。
针对上述法律法规及其实施中存在的问题，提出以下建议：①提高产权转让的法律层次，由全国人大制定一部统一的《产权转让法》，就产权转让的管理、产权转让的条件、转让双方的权利和义务、转让的程序、转让收入的管理和使用以及向外商出售国有产权等问题做出规定。②规范政府行为，制定相关法律法规，发挥政府部门规划、指导、协调、监督和保障的作用。对产权转让中不正当的甚至是违法的行为要坚决打击，积极采取法律手段保障产权转让的顺利进行。③进一步明确非国有经济的企业并购行为的有关政策、法规，鼓励某些产业的非国有经济与国有经济之间、非国有经济之间的企业并购行为。产权转让不仅在国有企业之间进行，更多的是在跨所有制企业之间进行，因此，产权转让的法规不能仅着眼于国有企业，也要顾及其他所有制企业，对其相关问题做出规定。④建立与完善社会保障体系，筹集职工失业保险基金和职工养老基金，以减轻并购企业的负担；培育发展劳动力市场，实现劳动力的合理流动，减轻并购企业的职工安置和再就业压力。⑤完善中介机构相关法规，充分发挥中介机构在企业购并中的积极作用。在企业购并中，投资银行、财务顾问公司、会计事务所、资产评估事务所、律师事务所等各种中介机构各自担当不同的角色，对企业购并的顺利实现发挥不可或缺的作用。在我国的市场经济发展初期，中介机构发育水平较低，合格的中介机构短缺，亟待政府培育和规范。⑥为了有效地规范外资购并行为，反对经济性垄断，应当尽快制定《反垄断法》来限制和阻止垄断的形成。
三、产权转让市场主体行为不规范，需要对其做出规定
产权转让市场主体包括政府部门、产权转让市场以及中介机构。这些主体的行为不规范表现在以下几方面：一是转让审批“政出多门，各行其是”，缺乏统一的协调和管理；二是政府行为非理性，不是从培育市场环境入手，而是关心每个具体交易项目、交易价格；三是交易市场具有双重性，既是交易的裁判者、信息场地提供者，有些又从事产权交易经纪业务，市场定位发生偏差；四是有些国有企业、集体企业对产权进场交易认识不足，场外、私下交易仍有发生；五是资产评估、产权经纪公司等社会中介机构素质不高，诚信度不够。
针对这些问题，建议：①明确国有资产监督管理机构为国资转让的监管部门。最近出台的《企业国有资产监督管理暂行条例》对此做出规定，“国有资产监督管理机构应当建立企业国有资产产权交易监督管理制度，加强企业国有资产产权交易的监督管理，促进企业国有资产的合理流动，防止国有资产流失。”②政府的职责是制定转让办法，规定转让程序，并对转让行为进行监督，而不是干预具体的转让项目。③规范产权交易市场的行为，把其定位于产权转让的撮合者、产权交易信息中心、政府监控国资转让的一只眼睛。④制止国有资产的私下交易，一律进场交易。
四、转让客体特殊，需要多方面创造条件，促使转让成功。
转让客体就是国有资产。在产权转让中，国有资产是商品，但又不是一般的商品，有很大的特殊性。表现在：一是不可搬运，只能依附于一个企业，置身于固定地方发挥作用，创造效益；二是交易价格不好确定，资产评估得出的价格只是一个参考价，但不同的主体对同一块资产的价值会有相差悬殊的认识，这样转让价格不好确定；三是国有资产依附于企业，但企业状态千差万别，有的企业包袱很重，有大量的富裕职工，有显性的或隐性的债务，沉重的包袱大大妨碍了国有企业的并购和重组，使有意并购国企的民营企业和外资企业望而却步。四是资产评估一般不考虑企业的无形资产，比如知识产权、品牌效应和客户网络等，这样资产评估反映的只是国有资产在某一时点上的静态价值，不能客观地反映企业资产的全部价值。
笔者认为，有必要从以下几个方面入手，为国有资产的转让创造条件。首先，对大部分国有企业进行多元投资主体改制，使之股份化，其中的资产可以量化，可以转让。其次，政府应健全和完善社会保障制度，使城市居民有基本的失业救济和养老金。在此基础上，才能改变国有企业职工身份，建立全社会的人力资源流动机制。第三，政府应对国有企业原来的经营者给予一定的补偿，给他们一个“金降落伞”，使其光荣地退出现有舞台，体面地实现角色转换。具备条件的，可能很快地由一定级别的国家干部转变为企业的股东或职业经理人。第四，要对国有资产进行评估，但评估结果只能是参考价，真正的转让价应该通过公开、公正、公平的市场来发现，而不能死抱所谓的“评估价”不放。
五、国有资产场外交易大量存在，需要全部纳入市场，并尽量扩大产权市场的范围，直至建立全国统一的资产交易平台
由于产权交易市场的发展滞后，且没有明确的法律地位，再加上不少的资产转让双方更愿意避开市场，私下协商交易。场外交易虽然手续简单，易于成交，但总体上弊大于利。国有资产不进入产权市场，就很难真正发现资产的价值，而且容易出现“官商勾结”幕后交易，为一些不法分子借国资转让之机中饱私囊创造条件，造成国有资产流失或低效配置。另外，虽然每个省、市基本上都有自己的产权交易市场，但各地的规则不一，在跨区域并购交易时，往往发现政策随意性大，缺乏可操作性。
鉴于场外交易弊病多多，有必要将国有资产转让全部纳入市场。最近，国资委表示，要推动企业产权交易市场建设，打破部门地区分割的格局，使国资转让在市场中公开进行，制止私下交易和暗箱操作，让市场对国有资产进行合理定价。力争用较短的时间，将国有产权交易全部纳入市场。目前，各地产权交易市场已有一定的基础，也有了相当的经验，有必要整合各地现有产权交易市场，建立一个专门从事国有资产转让的交易平台，用于撮合、记录和监督国有资产的转让过程。笔者认为，这个交易市场应该是面向全国甚至全世界的统一的大市场，所有交易行为应该是透明的和公开的，所有有关国有资产的交易都应该在市场中进行，都要在国有资产交易市场中公示、备案和记录。 <p>不错 谢谢 正需</p>
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