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21世纪经济报道牛晓波——“查封扣押冻结财产新规”实施细则近期出台可能性降低
“在当前这种收缩房产信贷的大环境下，这个《规定》实施细则的迟迟难以出台，当然会对银行房屋信贷规模的缩小起到更显著的影响。”上海市银行同业公会秘书长朱德林的语气中明显透着焦急。
水景蓝调二环置业首选顺驰领海从今年1月1日正式开始实施以来，银行业界对《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》(以下简称《规定》)的有关条文议论纷纷。近来，虽然多方面的消息频繁“证实”最高人民法院正在对这个规定进行“纠偏”，但记者日前从最高院得到的消息却很可能使银行业内人士颇感失望。
司法解释的“解释”
“现在还很难说什么时候能出来。”最高院一位法官4月18日对记者说。
据该法官透露，针对《规定》的实施细则起草工作已经基本完成，但后续的讨论和意见征求尚未展开。
他同时表示，即使出台新的细则，也“几乎不可能对《规定》的原有条文进行修改”。“因为从法理和文字上来看，引起争议的条款其实并没有实质性的问题。”
遭到银行业最多质疑的是《规定》的第六条和第七条。第六条规定，对被执行人及其所抚养家属生活所必需的居住房屋，人民法院可以查封，但不得拍卖、变卖或者抵债。第七条规定，对于超过被执行人及其所抚养家属生活所必需的房屋和生活用品，人民法院根据申请执行人的申请，在保障被执行人及其所抚养家属最低生活标准所必需的居住房屋和普通生活必需品后，可予以执行。
今年2月中旬，《规定》正式实施一个多月后，北京、上海、深圳三地银行同业公会几乎同时“分别”向最高人民法院提交了对《规定》的意见，要求对相关条款进行修改。
国务院发展研究中心金融研究所也提出了一份报告，称“由于《规定》的部分条款设计不尽合理，可能会影响我国的金融安全与经济发展”。报告呼吁进行调整并出台补充性条款。
深圳市银行同业公会提出的《关于对最高法院“关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定”有关问题的报告》称，高院在制定《规定》的相关配套政策时，必须要解决两个问题，一是对“最低生活标准”与“生活所必需”的标准进一步具体化；二是“对被执行人及其所抚养家属”如何界定也要明晰。
而1月底，在三地银行同业公会“上书”之前，最高人民法院执行办公室主任俞灵雨就曾对媒体表示，《规定》的第六条规定“有充分法律依据，体现以人为本，且符合国际通行原则”。而《规定》第七条作为一条“变通规定”，可以防止银行所担心的“边住豪宅边欠钱”现象。
根据我国民事诉讼法第223条的规定，人民法院有权查封、扣押、冻结、拍卖、变卖被执行人应当履行义务部分的财产，“但应当保留被执行人及其所抚养家属的生活必需品”。这个法条被认为是《规定》第六条最主要也是“最有力”的法律基础。
“其实‘最低生活标准’和‘生活所必需’的标准问题，在《规定》中已经有了比较明确的界定。而‘被执行人所抚养家属’，基本也可以参照《民法通则》及有关配套法律法规进行确定。”前述最高院法官认为，“从法律上来说，真正需要解决的问题其实是如何防止和惩罚‘恶意逃贷’行为。”
正是这个原因，此次《规定》实施细则的制定并非如银行方面所期待的那样迅速。
“‘恶意逃贷’的认定从具体操作上来说还比较困难。关键是我国社会征信制度的滞后，导致对个人财产流动的监督缺乏有效的监控渠道。”这位法官表示，如何在执行工作中强化和相关部门的协作，确保被执行人的基本生活保障和申请执行人的债权保护“不偏不废”，是正在制定的细则主要需要解决的问题。
生存权“落地”，债权“悬空”
有专家认为，此次法院和银行之间的“争端”，反映了双方关注重点的差异。
最高人民法院副院长黄松有在《规定》出台的说明会上曾表示，保留被执行人及其所抚养家属的生活必需费用和生活必需品，“体现了以人为本以及国家尊重和保障人权的精神”。
“在民事执行中，执行适度的原则有着特殊的意义。”黄松有强调，对被执行人的执行必须控制在合理的限度内，“不能因为强制执行而造成被执行人的极度贫困”。
“如果将被执行人执行到一无所有的程度，则国家必须对其提供救济，以保证其生存的基本权利，相当于最终由国家承担执行的后果，由国家替代被执行人偿还债务。”他表示，“被执行人经营亏损的风险也不能由国家和社会承担。”
对此，朱德林则恰恰表达了截然相反的意见。“弱势群体的利益保护当然是政府的任务，例如他们的住房困难问题应该由国家财政想办法解决。”他对记者说，“将这个问题转嫁到作为企业的商业银行头上显然是不合适的。”
而人民银行副行长吴晓灵在3月底的一次高层论坛上则表示，最高法院这项司法解释从法律角度未能严格保护作为债权人的银行的权利，有可能使债务人在还款积极性上打折扣。
她认为，不同的法律应该规范不同的行为，法律应该严格保护债权，而“生存权”则应通过劳动法、社会保障法、工会法等所规定的社会保障制度来配套保护。
中国社会科学院金融研究所研究院易宪容表示，高法出台这个《规定》的目标是保证居民的居住权。而银行首先要做的，是在这个法律执行的前提下，将更多精力放在如何严密、细化的防范利用司法解释逃废债务的现象。
而朱德林表示，作为一个市场主体，商业银行关注的当然是自身债权的安全。而《规定》的出台恰恰使本来就很脆弱的金融债权变得更加岌岌可危。“一些法律明确保护的债权还存在很多危险呢，何况现在这种法律公开声明不再保护的。”他说。
意外的“隔山打牛”？
按照国务院发展研究中心金融研究所提交的报告，截至去年第三季度，我国住房抵押贷款存量已经超过了1.71万亿元，即使仅有10%的住房抵押贷款客户因《规定》出台而不能实现正常还贷，整个银行体系也会增加2000亿元左右的坏账，同时还将由于银行抵押贷款的减少而造成对房地产业的投资波动。
因此，有论者认为，《规定》的出台，比加息及其它宏观调控手段对房地产业影响更为巨大。对于资金密集型的中国房地产业来说，缺少了金融机构资金的支持，将是一个非常沉重的打击。
据记者了解，目前我国房产信贷中的一个通行的做法是，银行向购房者发放住房贷款，均要求开发商从中作保，保证金额占到个人购房总贷款额的10%～20%。如果购房人逾期不还贷款，银行则从开发商押下的保证金中扣除。
而有地产商认为，在将购房者的“逃贷”风险转嫁给开发商之后，银行的房贷风险并非如他们自己所说的那么可怕，而开发商的成本却将大幅攀升。有消息指《规定》出台之后，一些银行已经将开发商保证金额提升到30%。
3月中旬，在上一次加息之后仅仅过了3个多月，央行决定调整商业银行自营性个人住房贷款政策。个人住房贷款利率将不再实行现行优惠利率，而回复到同期贷款利率水平，实行下限管理，下限幅度不低于同期贷款基准利率的0.9倍。
与此同时，央行的另一项新政策是对房地产价格上涨过快的城市或地区，个人住房贷款最低首付款比例可由现行的20%提高到30%。
此前，央行副行长吴晓灵称，央行出台此项政策是为了抑制房地产投机进而抑制房价，但依然有意见认为，央行的此次动作与《规定》的影响不无关联。
沟通不畅的成本
银行业内，在《规定》正式公布之前，几乎没有人注意到这份早在去年5月底就已经公开征求意见的司法解释。
去年5月25日，最高院同时在中国法院报中国法院网刊登了《规定》的征求意见稿。意见征集的截止日期是6月20日。
对比征求意见稿和后来出台的正式文本，前后的差异清晰可见。
在征求意见稿中，“被执行人及其所抚养家属生活所必需的居住房屋”被列举在第五条“被执行人的下列财产不得查封、扣押、冻结”之下。
据称，在征求意见稿公布后，有意见认为，对于被执行人及其所抚养的家属生活所必需的居住“房屋”不能够查封，对申请执行人是不公平的。
意见认为，只要是“活封”，无论被执行人是何人，处于何种生活水平之中，其所居住的房屋都不存在不可查封的情形。因为，“法院查封房屋，在一般情况下，并不会给被执行人生活造成很大的不便”。
据介绍，实践中，我国法院查封房屋，一般都是“活封”，即只是限制进行法律上处分的权利，如买卖、赠予、过户等。极少有“死封”的。“死封”，也就是在房屋门上贴上封条，不准房屋所有人使用、居住。
事实证明，这一意见最终被最高院所采纳。在《规定》正式文本中，“房屋”二字已经从第五条中消失，而是在第六条单独规定了“可以查封，但不得拍卖、变卖或者抵债”。
在征求意见稿第六条(禁止执行财产的变通)条款中规定，执行“被执行人明显超过最低生活标准所必需的房屋和明显超过普通生活用品价值的生活用品”之前，提供替代用品的责任由“申请执行人”承担。
而后来发布的正式文本排除了申请执行人的这一责任。“如果被执行人住着豪宅，哪怕只有一套，依然超过了最低生活标准所必需。法院可以通知被执行人限期搬出，由其自行租、借解决居住问题；或由银行等申请执行人为其提供。”俞灵雨解释说。
这样的修改在对比中并不鲜见。但遗憾的是，银行的激烈反应却都发生在《规定》正式公布之后。
最早采取行动的也许是深圳市银行同业公会。去年12月6日，该会组织深圳各商业银行对《规定》提出了上文提到的报告。此时距11月4日《规定》的正式公布已经过去一个多月了。
而距《规定》实施仅仅还只剩两天时间的时候，上海市银行同业公会才召集会员银行法律部负责人开会讨论对《规定》的意见。
“假如最高院在制定司法解释之前主动与银行方面交换意见，或者银行方面在征求意见期间即时做出反应，也许可以避免现在这种双方都比较尴尬的局面。”一位法学专家对记者说。 | 
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