荷兰海关内部控制与内部审计经验及借鉴

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荷兰海关隶属于荷兰财政部，全称为“税务海关署”，下设内部审计部门，直接受署长领导，具有较强的独立性。业务范围涵盖各个方面，但最主要是对内部控制的健全性、有效性进行检查，对税务海关署年度财政报告的真实性、准确性，及税务海关各项业务工作运行的效益性、可靠性进行审计。 　　荷兰海关充分利用COSO模式来指导管理行为，使得荷兰海关的内部管理相当成熟和完善。荷兰税务海关署在对各级海关的管理上采取契约式的管理模式，即每年由署长与地区海关关长签定契约合同，各地区海关对签定契约的内容进行细化，将根据不同隶属海关的业务特点同隶属海关的领导订立管理契约。战略目标、工作目标、成绩指标是制定契约合同的重点。 　　每年年终，由上级管理层按照契约的目标和内容对下级工作的完成情况进行考核，而对契约完成情况的质量则通过内审部门的审计来确定。由于契约中明确了各部门的工作职责和量化指标，通过契约式管理，便于管理层对海关各项工作运行情况的实时监控。 　　一、内部控制与内部审计 　　（一）内部控制 　　荷兰海关的内部控制制度是建立于COSO模式之上的，该模式于1992年在美国诞生，经各国审计理论界的总结，现已发展成为内部控制框架理论，其内容包括控制环境、风险评估、控制活动、信息交流和监督五大要素。荷兰海关将内部控制的理论融入机构设置和实际工作的每个业务环节中。 　　1、 内部控制与决策者、管理者和其他人员关联起来，用于保证各项目标的实现，包括管理控制、程序控制、财政控制、人力资源及其他的控制，并贯穿于海关全部业务活动的全过程。审计人员的任务就是对内部控制进行检查，评估内控的健全性、有效性，能否有效地控制风险。 　　2、风险评估是审计的基本内容，其目标是：获得管理的有效性，分别将最主要的风险分解，提出降低风险的有效措施。 　　3、 将COSO模式五大因素互相关联，相互作用。 　　（二）内部审计 　　1、 财政审计 　　荷兰海关内部审计人员中有80人从事财政审计工作，占总人数（130人）的61%。荷兰海关财政审计人员的主要工作：一是为海关的年度财政报告的准确性、及时性和完整性出具审计意见；二是负责对内部控制的质量进行检查，调查各单位的内部工作情况如何，考察业务操作人员是否胜任，检查内部流程是否存在漏洞，是否进行了充分的岗位培训等；三是就有关业务规定或业务操作规范是否存在漏洞进行审计，对业务操作的完整性，以及有关规定是否错误使用或存在税收流失进行审计。 　　2、电子审计 　　荷兰海关的内部审计机构有专门从事电子审计的人员共30人，主要对荷兰海关的所有涉及电子领域的业务活动进行监督和审计：一是开展对计算机中心的审计，主要是针对荷兰海关各类计算机系统的运行情况，计算机中心对各类技术问题的处理情况，计算机系统的维护情况以及计算机中心应各级管理层的要求改进有关系统的成效如何进行审计；二是开展信息系统审计。荷兰海关的业务已经基本实现信息化，电子信息的使用涉及海关所有的业务工作，因此电子审计人员开展信息系统审计就成为海关对自己使用的信息系统加以监督的一个重要的手段。审计人员对信息的正确性、及时性、完整性进行审计，同时监督有关信息反馈的过程。在荷兰海关，由于大部分具体的内部控制制度已经通过有关的计算机的程序设置得到体现，因此电子审计的作用正逐步得到大家的重视。 　　此外，电子审计人员还要对荷兰海关年度财政工作报告中有关计算机系统的内容负责，还应财政审计人员的要求对财政审计过程中遇到的计算机问题进行协助。 　　3、绩效审计 　　荷兰海关内部审计部门中专门从事绩效审计的人员共有15人，该部门的工作主要是应署长或管理层的要求对某项措施或某个计划已经产生的或将要产生的效果进行确认或评价，为管理层的决策提供参考。绩效审计人员将COSO模式运用到审计过程中，参照五大要素寻找可能产生影响的各类情况，以便正确的作出评估。在绩效审计过程中审计人员往往会注重有关措施的经济性、有效性和效益性。 　　 　　二、值得借鉴的经验 　　（一）高度重视内部审计工作 　　1、强化内部审计组织机构和职能。荷兰税务海关署把内部审计机构摆在较高的地位上，设立了独立的内部审计机构，其级别比同级行政机构高半级，直接受署长领导，履行独立的监控和检查职责。 　　2、审计队伍整体素质高。一是审计人员素质高、结构合理。荷兰税务海关内部审计人员既有财政、电子审计专家，也有海关业务专家，并均获得审计师资格证书，有较丰富的管理经验和很强的内部控制意识。二是内审人员级别高。从事内审工作的人员必须是E至I级（I级为海关最高级）的海关工作人员。由于审计队伍整体素质高使得内审工作效率高、质量好、效果明显。 　　3、内审人员重点围绕契约式管理目标和管理层关心、关注的问题开展审计。内审部门每年要对各关完成管理契约的质量如何，是否达到既定目标进行审计；对各项业务是否朝着组织目标的发展进行绩效审计；对各环节内部控制是否健全有效进行评估，提出改进建议，并对管理层是否及时采取有效措施解决风险进行审计等等，促使内部控制不断完善，促进各项工作目标顺利实现。 　　4、任何审计项目都从内部控制入手进行检查，审计报告也评估内部控制。由于内部审计部门不直接参与内部控制的制定，也不参与海关实际业务工作，仅负责对内部控制的监督，因此能客观公正地将有关建议向海关管理层报告。荷兰税务海关署开展各项内部审计时，均从了解内部控制的五要素入手，着重检查和评价内部控制系统的严密性、完善性，规章制度科学性、完整性，方法措施适应性、有效性，及时发现管理中的薄弱环节和存在的漏洞，从内控机制上分析问题产生的原因，提出加强和改进内部控制的意见和建议，起到标本兼治的作用。审计中还非常重视对各种业务操作程序的审计，认为工作程序正确，结果就不会有太大的偏差,即使有差错也是工作的一部分。 　　（二）强化内部控制管理 　　1、各级管理层把内部控制的健全性、有效性作为签定管理契约的重要内容。 　　2、各地区海关均设有专门的内部控制检查机构和专职人员，制定了内部控制检查制度和工作规范。内部控制检查机构每年两次定期检查各部门内部控制情况，及时分析、评估内部控制和管理风险，并反馈管理层和内审部门。管理层根据内控检查结果采取措施，不断完善内控。内审部门根据内控检查结果跟踪检查管理层有否采取有效的改进措施，以促使内部控制得以不断完善。 　　3、管理层、业务部门及具体执行人员都有较强的内控意识，每项工作都以内控制度是否健全、有效为基础。 　　（三）重视审计成果的运用 　　荷兰海关从内部控制理论及开展内部审计的实践中总结出Demming循环模式，即管理层制定计划，确定工作目标后交给具体的部门执行，由审计人员对其执行情况进行审计，并将有关检查结果及时、准确地反馈给管理层，如果审计的结果正常，说明计划的有效性及执行实际到位，如果审计的结果异常，管理层将采取相应的措施调整其工作目标或回到具体执行部门重新按有关规定操作，直接作用于管理层制定的各项工作目标及业务实施的全过程，得到了管理层的高度重视。 　　（四）接受纳税人的监督 　　在荷兰，政府部门的行为受到议会和纳税人的监督，由于荷兰海关征收的关税上缴欧盟，征税的多少并不是他们关注的重点，其工作的宗旨是执法行为的实际到位、公正透明和服务于客户。因此荷兰海关每年在经费预算中安排专门经费雇佣安永会计师事务所等中介机构对其执法活动进行调查，一般由中介机构采取给上千个私人或公司进行电话调查或直接采访的方式了解有关情况，经过汇总以后反馈海关，这种方式能够保证海关听到来自纳税人较为真实、客观的意见。此外，监督海关执法行为的有效方式是舆论监督。用荷兰海关人员一句形象的话来讲，海关的执法行为是处于一个玻璃瓶子之中，公开透明。