保障房应该保什么?

正略钧策

保障房应该保什么?
正略钧策管理咨询 合伙人 袁伟达

    根据“十二五”规划，全国规划建设保障性住房和棚户区改造3600万套，2011年已开工1000多万套，2012年计划开工700万套以上，基本建成500万套，作为实现政府对居民基本住房权利的保障义务的重要手段，保障房建设进入快速发展的时代。但由于我国住房制度仍处于改革的过程中，保障性住房政策有些问题仍需要探讨。
       保障过度VS保障不足
    总的来讲，目前我国城镇障性安居工程分为9类，其中城镇保障性安居工程有四类：廉租住房、公共租赁住房、经济适用房、限价商品房，此外还有五类棚户区改造：林区棚户区改造、垦区危旧房改造、煤矿棚户区改造、城市棚户区改造、国有工矿棚户区改造。
    廉租房作为面向低收入阶层的重要救济手段，目前起到了较好的保障作用。而公租房由于多数城市租金都按照准市场租金来定价（如上海确定的公租房租金“略低于市场价格”的原则），其租金并不低廉，且部分公租房位置偏远，配套跟不上，造成了公租房乏人问津的局面。
    经适房作为保障房的另一个重要组成部分，其除了满足居民的基本住房权力外，还为帮扶对象得到资产增值的机会，其已超出了社会保障的范畴，尤其在目前上市之后的利益调节机制尚不完善的情况下，经适房成为权力寻租分配不公的重灾区，很多人将其作为投资套利的工具，“开着宝马买经适房”、“国企的新福利分房”等现象屡见不鲜。而限价商品房准入标准更宽，更具有资产增值的属性，也就超出社会保障范畴更多。
    棚户区改造应该是城市发展的自然产物，动迁后往往采用货币安置或实物回迁安置，是动迁户与政府或开发商间的交易，虽与满足低收入阶层的基本住房权力有交集，但并不重合。
       比较下来，廉租房起到的作用最大，但其数量却缺十分有限，如2011年开工的廉租房为150—160多万套左右，只占到了保障房中16%左右的份额。目前多地政府已在思考经济适用房为代表的过度保障和廉租房的不足，北京、上海准备试行廉租房与公共租赁房并轨，江西也推出了经济适用住房、廉租住房、公共租赁住房“三房合一”的政策，强化使用权保障弱化产权保障将会是未来保障性住房的发展趋势。
      “补砖头”VS“补人头”
    从我国保障性住房政策来看，我国主要采用“补砖头”形式来进行，也就是主要面向住房供应方的补贴，主要包括对低租金或低售价公共住房的建设和运行补贴以及向低收入家庭出租私有住房的供应补贴。从国际发展趋势来看，多数发达国家的住房政策都经历由住房供应方的补贴（“补砖头”）向住房需求方补贴，也就是向“补人头”转变，住房需求补贴包括以现金方式支付给租房者的房租补贴和对于购买自有住房家庭的税收减免。
   “补砖头”，在住房严重短缺时期，政府在生产环节直接干预住房市场的运行，直接介入住房供给并投入财政补贴，它可以有效地、直接地刺激和控制住房生产，能在相对较短的时间里提供较多的住房。比如政府自己直接建造大量住房供住房困难户、低收入户居住（英国、香港、新加坡等都采用过这种手段）。政府也可以向房地产企业或非盈利组织（比如工会）提供财政补贴或政策支持，同时对建成住房的出租出售作出限制（比如二战后的西德、法国、荷兰等）。
    “补人头”，在全国性住房短缺得到缓解以至消失，住房供求总量基本平衡，甚至供大于求的时期，政府向住房需求者提供财政补贴，它可以避免直接对住房市场进行干预，不会给市场运行带来障碍；同时作为收入再分配的一种形式，可以使国民平等的住房权利得到较为公正的实现；第三，对不同收入者区别对待，更能体现倾斜政策．并能适当减少财政支出。“补人头”可以通过免税减税来补贴购买自住住房者，也可以通过现金补贴来补贴租房者。
    为了能够充分发挥政府的资源优势，在较短的时间内缓解住房短缺，房价高涨的状况，并且拉动经济增长，“补砖头”的政策更加适合。而随着供求总量的基本平衡，保障房政策应逐步向“补人头”转变，同时我们也应正视国内房地产市场在地域上发展的不均衡性，在条件适合的区域优先向“补人头”转变，以提高存量住房的使用率，减少社会资源的重复投入，同时避免对房地产市场的直接干预，以实现市场机制与政府干预的有效结合。
       全能政府VS有限责任
    计划经济时代，政府过分地强调对公共服务的责任，试图把自己变成无所不包的全能政府。但是任何政府都会受其财力的限制，没有哪个国家的政府可以无所不包。同样若想使住房保障体制具有可持续性，就必须考虑政府的财政支付能力能否足够的支持。不同住房保障模式所采取的不同措施只有在财政支付能力的可承受范围之内实施，才能保证住房保障体制能够长期稳定地持续运行。所以，财政支付能力是保持住房保障体制运行可持续性的基础性因素，并决定了住房保障体制运行的效果。
    2012年初，在全国住房保障工作会上，住房和城乡建设部代表国务院保障性安居工程协调小组与各地签订2012年保障性安居工程建设目标责任书，保障房建设任务将由此正式分解到各地。同时据媒体报道，加上2011年及以前遗留保障房项目，2012年保障房整体在建规模将达到约1800万套，总体保障房资金压力可能会达到1.8万亿-2万亿元之间。这部分资金将由中央政府、地方政府和市场共同承担。而由于税制的影响，近几年多数地方政府的发展主要依靠“土地财政”，而房地产市场的疲软，使得地方政府很可能陷入无钱可建的困境，而面对“军令状”的压力，难免不会再出现“瘦身钢筋”，“挖坑待建”，以及“挂羊头卖狗肉”等现象。
    作为政府向居民提供的一种保持分配公平和社会稳定的公共产品，住房保障的性质应定位于保障居民住房的基本需求，而不是改善和提高居民的住房水平，改善和提高居住水平应通过市场来解决。结合到上面所提到的，保障过渡和保障不足，住房保障更应该加强廉租房的建设，同时逐步向“补人头”的方式转变。

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