[原创]十一五规划指标数据暴露地方发展症结

正略钧策

 

2010年是国民经济和社会发展第十一个五年规划（“十一五”）的最后一年。我们对全国的直辖市、省会城市、2008年GDP总量在3000亿元以上的城市，以及每个省GDP总量最大的城市的“十一五”规划与实施情况进行了分析，样本总量达到44个。在对44个城市的政府工作报告、年度统计公报、以及年鉴，进行数据统计评估后，选取资料比较完善的24个城市，对其“十一五”规划的完成情况进行分析研究，以作为“十一五”最后一年经济决策的参考。

2006年初国务院《政府工作报告》，“十一五”主要原则是：保持经济平稳较快发展，加快转变经济增长方式，提高自主创新能力，促进城乡区域协调发展，加强和谐社会建设，不断深化改革开放。

就此，国务院提出了22项“十一五”主要指标，分为4大类（表1）。

同“十五”期间规划的15个指标相比，在本次规划内容界定更加具体，更贴近百姓生活。其中仅资源环境和公共服务两类指标的规划数就达到了16个，超过了“十五”国家规划的总数，表达出国家对资源环境问题和公共服务人民生活问题的更加重视。

重经济、轻公共服务和人口资源

根据我们的调查结果，从规划指标的披露情况来看，经济类指标的表现总是要优于非经济类指标。

从24个重点城市规划指标2008年的披露情况可以看出，地方“十一五”规划的披露指标主要集中在经济上，经济总量类指标的披露率为100％，在这24个城市中，经济总量类指标全部披露，经济结构类指标的披露情况也相对较好，仅有6个城市批露率没有超过60％。

相比之下，非经济类指标的披露情况则不足。

人口资源环境类指标披露率不足50％的城市共有13个，占到被调查城市总数的一半以上。公共服务人民生活类指标披露率不高于50％的有9个，占到了总调查城市的三分之一以上。

公共服务人民生活类指标的整体披露情况不如经济类指标。在这一类别中，四个直辖市的表现都不尽如人意。披露率最高的重庆也只有50％。

在这些城市公共服务人民生活类指标规划中，都只有一小部分和国家重合，剩下的大部分都是结合自己城市发展提出的专有指标，未披露指标也恰恰集中在这里。在北京，未披露指标中有16个不属于国家“十一五”规划中提及的，属于城市专有指标。该类指标占到北京公共服务类总未披露指标的84.2％。在上海，专有未披露指标占到公共服务总未披露指标的66.67％；天津专有未披露指标占到该市公共服务总未披露指标的95％；重庆专有未披露指标占到该市公共服务总未披露指标的57.14％。

由此看出：城市自主规划的人口资源类指标反而成为披露缺失的主要部分，这表明这些城市在披露指标时，对于一些自有指标没有给予更多的重视，进而影响到了该类指标的披露情况。

人口资源环境类指标披露情况也不是很理想。批露率超过60％的仅有三个城市。通过研究披露率最低的五位城市发现，五个城市共同的缺失指标均集中在能耗、绿化和污染上，这和国家“十一五”规划中所强调的重点关注节能环保指标的指示有些脱节。

地方城市六个症结

综合分析各地城市披露的数据，各城市普遍存在以下六个问题：

1、城乡收入差距增大。

2、民营经济占GDP的比重下降。

3、固定资产投资的增速仍明显高于消费的增速，但在经济较发达的地区这个差距相对小些。

4、与对经济指标的详细规划相比，对就业情况的规划较少，而且城镇登记失业率无法反应真实的就业状况，规划趋向于GDP导向，而不是就业导向，长此以往，影响社会稳定。

5、国民收入占GDP的比重降低。

6、GDP是预期性指标，万元GDP能耗是约束性指标，但截止2008年，所有城市都规划并披露了GDP的增长指标，且只有1个城市没有完成增长目标；但是却有2个城市没有规划万元GDP能耗，13个城市没有对完成情况进行披露，另有2个城市没有完成能耗降低指标，说明GDP导向的政绩考核还没有根本改观。

统计信息公开路漫漫

我们在搜集各地统计数据时发现了诸多问题。

一是各地统计数据的公开程度大相径庭。在我们所选择的44个城市中，有20个城市无法从政府公开渠道获取完整的历年的综合性统计数据：石家庄、唐山、呼和浩特、包头、沈阳、大连、长春、南京、厦门、南昌、洛阳、广州、南宁、海口、贵阳、昆明、西安、兰州、拉萨、乌鲁木齐。

只有少部分城市的2009年统计年鉴（记录2008年度的统计信息）可以在当地统计局网站上直接得到，其余大部分城市的统计年鉴则需要通过购买才能得到。

姑且不论统计部门是不是应当积极开展商业性数据服务工作。单从统计部门职能和民众对社会发展的知情权方面，统计部门也应当通过免费、便捷的渠道，为民众了解经济、社会发展状况提供服务。

2008年5月1日开始执行的《中华人民共和国政府信息公开条例》对政府应当主动公示的信息进行了规定：“县级以上各级人民政府及其部门……，在各自职责范围内确定主动公开的政府信息的具体内容，并重点公开下列政府信息”，其中包括“国民经济和社会发展规划、专项规划、区域规划及相关政策”，以及“国民经济和社会发展统计信息”。

虽然各地政府依据此项要求披露了年度的国民经济和社会发展统计公报，但数据的披露尚不全面，因为各地“十一五”规划中以宏观的方向性指标为主，很少涉及特别详细或敏感不宜公布的指标。

其次，缺乏官方对“十一五”规划完成情况的全面分析。“十一五”规划是一个纲领性的大纲，也是政府制定具体规划目标的基准。对这样的一个规划，目前只有一个简短的中期评估报告对其进行考核，难以对城市的发展状况进行及时、准确的把握。