常修泽：中国国企改革和民营经济发展中的几个突出问题

飞将军

-------------------------------------------------------------------------------- http://www.sina.net 2004年12月13日 16:37 产权导刊

常修泽

编者按：应越南中央经济研究院的邀请，我国著名产权经济学家常修泽教授在河内为越南党政官员和学者作了题为《中国国有企业改革和民营经济发展》的专题学术报告，同时，在应邀与越南总理府研究室高层研究人员座谈中，常教授就产权改革涉及的一些理论、政策和操作方面的问题，进一步阐述了自己的学术观点。本刊认为，这些问题对产权改革和产权交易具有重要启迪。现将报告所涉及的几个重要问题刊载如下。.

一、关于社会主义市场经济的微观基础“混合所有制经济”问题

中越改革遇到的共同性问题之一是关于社会主义市场经济的微观基础问题，我认为，讨论微观基础改革，基本思路是向“混合所有制经济”方向探索。去年10月15日，即朋友们所关注的中共十六届三中全会公报发表的当天，我在中国的《21世纪经济报道》发表了一篇有关这一问题的论文，题为《完善社会主义市场经济新议题：发展混合所有制经济》。我在文章中指出，“所谓混合所有制经济，是指在同一经济组织中，不同的产权主体多元投资，互相渗透、互相贯通、互相融合而形成的新的产权配置结构和经济形式。”

这里我想指出，有“两种含义的混合所有制”：其一是，在整个社会层面，不同所有制之间“板块式”的并存和混合，即大家所熟悉的“多种所有制并存”，这种多种所有制形式并存，可以视为混合所有制经济，这是就整个社会层面而言的。中国改革开放20多年来，从社会层面看，“多种所有制经济共同发展”的格局已经开始出现，但这种格局，还不是一种“胶体式”的混合格局，而是“板块式”的离散格局；特别是在国有大中型企业产权结构方面，产权的单一性表现得非常严重。在此类企业，不仅民营资本和外商资本的进入十分困难，而且本企业内经营管理层和员工的股本进入也不顺畅，其结果，造成国有企业“一股独大”甚至“一股独占”的局面。所以，要提出第二种含义的混合所有制。

所谓第二种含义的混合所有制，就是在企业(细胞)层面，不同产权主体的相互渗透和相互融合(“渗透式”、“胶体式”的混合)。我提请朋友们关注第二种含义的混合所有制，我在上述论文中给混合所有制经济下的定义，不是从第一种含义而是侧重于从第二种含义上界定的。中共十六届三中全会指出“大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济，实现投资主体多元化”是一个新的论断，这里强调的是“资本”“参股”的概念这意味着发展混合所有制经济要由社会层面深入到企业(细胞)内部，特别是传统的国有企业内部，促进多种产权投资主体在企业内部的相互渗透、相互贯通和相互融合，从而成为一种新型的微观经济主体。

有的朋友问，中国为什么要发展混合所有制经济？我认为，混合所有制是协调多种利益关系，并使之“和谐统一”的产权组织形式。随着改革的深化，中国的利益关系已经“多元化”。在利益多元化的情况下，如何协调不同主体之间利益关系的问题成为改革发展的新课题。现在强调发展混合所有制经济，就是要使在混合所有制经济中，吸纳不同的利益主体——不是产权模糊的吸纳，而是产权清晰的吸纳，不是彼此隔绝的共存，而是彼此渗透的共生，从而融合成一个新的“利益共同体”。这种以产权为纽带的新型的利益共同体，对于促进经济发展和“社会和谐”，具有重要意义。这里需要指出，企业只是一种财产的组织形式，企业本身并没有自己的资本，它所容纳的是投资者的资本，我们应该透过企业外壳，注重企业里的资本内核。从这个意义上说，对资本的关注要胜于对企业的关注，尤其是对国有经济而言，要淡化“国有企业”观念，强化“国有资本”观念。

既然在企业层面要发展混合所有制经济，实现投资主体多元化，并成为中国企业改革的主要趋势，那么，这就涉及到对它的组织形式的重新认识问题，在十六届三中全会前，中国的提法是，“股份制是社会主义公有制的实现形式之一”，中共十六届三中全会对此作了重大修改，把“实现形式之一”改为“主要实现形式”，这是一个相当重要的变化，它标志着中国由发展多种经济成分的混合所有制经济向“使股份制成为主要实现形式”的混合所有制经济拓展和深化，这是中国在对混合所有制经济及其组织形式问题认识和决策上的升华。

二、关于建立与社会主义市场经济相适应的现代产权制度

越南朋友很关注中共所提出的关于“建立现代产权制度”问题，但在交流中我感到有需要澄清的地方，这里做几点说明：

第一，产权的客体，不仅包括物权，而且包括债权、股权、知识产权等，这四方面的内容在中国基本上已经形成共识。至于其他是否应纳入产权范围，目前尚有争议。我个人主张，“劳动者的劳动力产权和管理者的管理产权也应纳入产权范围，从而使要素产权体系完整化”，但这只是一家之言。中共十六届三中全会在物权、债权、股权和知识产权之后，加了一个“等”字，实际上保留了继续探索的空间。即使撇开争议不说，仅就已形成的共识而言，把产权等同于物权是不全面的。

第二，产权的主体，不仅包括企业的产权主体，而且包括国家、地区、事业单位、社会团体以及广大自然人等多层次的产权主体，把“产权”等同于“企业产权”，进而把建立“现代产权制度”等同于建立“现代企业产权制度”，是狭隘的。

第三，产权的内部结构，不仅包括财产的归属权，而且包括财产的使用权、处置权、收益权等。例如，中国的农民和越南一样虽没有土地的所有权(归属权)，但有土地的使用权、收益权和处置权(中国承包期多数省份为30年，贵州省为50年，越南为80年)。这同样是财产权利，把产权仅仅等同于所有权(归属权)是不全面的。第四，现代产权制度的内容，不仅包括产权保护制度，而且包括产权界定制度、产权配置制度和产权流转制度。朋友们重视产权保护制度是很好的，但是，要从更广阔的视野来把握现代产权制度问题。关于这个问题，我在去年5月完成了一篇内部研究报告并上报，题为《论建立与社会主义市场经济相适应的现代产权制度》，我就不展开了。

三、关于中国国有资本结构战略性调整的着力点和“底线”问题

在中共十六大以前，中国的国有资产约10.9万亿元，其中经营性国有资产7.3万亿元，近年来，中国按照有进有退的部署，对国有经济的布局和结构进行了初步的调整，取得了一定成效。下一步，我认为应着力解决“一高、三重”问题。所谓“一高”，就是国有经济在国民经济中的比重偏高。以工业部门为例，根据测算，国有及国有控股企业实现的产值占整个工业总产值的比重为44%，国有工业企业资产占工业部门总资产的比重为65%，这两项指标大大高于世界上发达的市场经济国家和发展中的市场经济国家的指标，比越南的指标也要高；同时，国有资本分布过宽的问题尚未完全解决，在中国的608个工业门类中，国有资本涉足604个(占99.3%)，其中由国有资本独资或控股的大中型国有企业涉足533个，占全部工业门类的87.7%，这一状况与理想目标相比尚有不小的差距，存在很大的调整空间。

“三重”指的是，一是重点地区。据我在中共十六大召开之前，对中国大陆31个省(市、自治区)规模以上工业企业产值中，国有企业产值比重的研究，发现地区之间的不平衡问题相当严重，东南沿海市场化程度比较高的地区国有比重不超过30%(如浙江的国有经济和非国有经济的对比是20：80，广东是25：75，江苏是29：71)。但是，东北地区、西北地区、几个中央直辖市的问题比较严重，比如东北地区国有经济的比重在工业领域基本上在80%以上，这是下一步改革的重点。二是重点行业，特别是基础领域、公用事业即所谓“垄断性”行业的问题。无论是“变异了的自然垄断性”行业，还是不合理的行政垄断性行业的产权改革，迄今均未“破题”。这些行业80%甚至是90%以上还是国有垄断(如石油为92.1%、石化96.3%、电力90.6%等)。三是重点企业，尤其是189家“央企”。在这些企业中，国有资本比重超过96%，产权多元化格局尚未形成。因此，下一步改革的重点要解决国有经济比重过高的问题，特别向重点地区、重点行业和重点企业推进。

针对国有资本分布过宽、整体素质不高和配置不合理的状况，须缩短战线。但缩短必须有一定的“底线”。有的朋友问：中国国有资本战略调整的“底线”在哪里？根据我们的研究，有四条底线是必须守住的：(1)涉及国家安全的行业，包括国防安全、经济安全(如战略储备安全)以及信息安全等行业和关键领域；(2)真正的“自然垄断性行业”即具有长期规模经济的行业；(3)不以赢利最大化为目标、旨在提供重要公共产品和服务的行业；(4)支柱产业中和高新技术产业中的重点骨干企业。这四条“底线”需要守住，发挥国有经济在其中的控制作用(当然，未必独资，可以采取各种控股方式)。除此之外，则逐步退出或进行重组。

现在中国国有工商企业大约有15.9万户，其中“央企”189户。估计经过5-10年的时间，国企改革基本到位后，目前由国资委监管的189户“央企”可能会重组为50-60户左右，此外，还有一些未列入国资委监管的国有控股银行、证券、保险类金融企业以及铁路企业等，这样估算广义央企总计约百家左右；同时，每个省(市、自治区)约保留30家左右，这样算来，中央和省市的国有企业总数可能约保留千家左右。在这个问题上，中国决策层的“底牌”是什么，我不清楚，这只是我个人学术研究的成果，而且这种格局不是短时间能够实现的，我估计大约需要5-10年的时间，需要通过扎扎实实的改革逐步予以实现。

四、关于国有企业产权制度改革的分类指导和改革方式问题

从中国企业产权制度层面分析，虽然大多数国有企业已进行了公司制改革，但是国有股“一股独大”甚至是“一家独占”的现象相当严重；虽然企业设立了股东会、董事会和监事会，但与现代市场经济相适应的公司法人治理结构及其运行机制尚未完全建立起来。因此，在新的阶段，适应社会主义市场经济体制的要求，中国继续推进国有企业产权制度改革。具体来说，分成以下四类：

第一类，对极少数涉及国家核心安全和特殊性质的企业，实行国有独资，不搞产权多元化，但也要进行改革，使之成为如中国古话说的“外圆内方”，基本上能与现代市场经济相接轨。

第二类，除极少数必须由国家独资经营的企业外，重要领域和关键部门包括垄断性行业及有关行业实行“国家资本”或“国有企业法人资本”控股，但要打破“控股”的僵化模式。有四种控股模式：A“绝对控股”(75%以上)；B“优势控股”(51%以上)，中共十六届三中全会把这两种都称之为绝对控股；C“有效控股”(50%以下)，中共十六届三中全会把此称之为“相对控股”；D“金股”(一股)制，金股是西方国家采用的一种值得借鉴的持股模式。就多数控股公司来说，在今后几年内要由绝对控股和优势控股转为有效控股。

第三类，一般产业的大中型企业应建立非国有控股的产权主体多元化的制度，这类产业属于完全放开的，政府不应采取财政直接拨款方式向此类企业投资，完全由市场因素决定。各类产权主体(包括国企法人、其他法人)均可按照国民待遇的规则公平竞争、优胜劣汰，鉴于目前这类企业国有资本比重较大，应通过产权转让的方式实行资产置换。

第四类，至于数量众多的国有中小企业，要推进其财产所有权的变革，原则上国有资本要从这类企业中退出来。

至于中国国有企业产权制度改革的方式，根据实践和我的研究，主要采取以下五种方式：(1)股份制改造法(包括增量变革法和存量变革法)；(2)股份合作制方式(这种方法多与职工普遍持股相结合，其特点是共同劳动、共同投资，适用于一些小型企业)；(3)管理层收购法MBO(鉴于目前社会腐败问题存在，需要对此作出明确的限制性条款，如管理层收购者不得参与方案设计、资产评估和底价确定等)；(4)企业转让法(包括协议转让、市场拍卖或市场招投标法)；(5)外资介入法FDI(即把国企改革与利用外资结合起来)。

如何在改制过程中防止国有资本流失，越南朋友对此很关注。根据中国的实践，要重点抓住以下三个环节：

第一，评估要准确。要请有资格、信誉度高的资产评估事务所来评估，注意除一般资产外，土地和无形资产也要纳入评估范围；

第二，定价要合理。定价时要考虑五个因素，A、资产评估结果；B、市场供求状况；C、同类资产市场销售价格；D、职工安置费用；E、引进先进技术及其前景。

第三，资金要到位。原则上一次结清，确有困难的，可以分期支付，但要有担保。如能掌握以上三条，基本上可以避免国有资本流失现象的发生。

五、关于寻求公有制新的组织形式和实现形式问题

集体企业是公有制的重要组成部分，目前，中国在此就业人数达14377万人，其创造的增加值大约占GDP的1／3，比越南的17%要高，但同越南一样存在产权模糊问题。前一段中国集体企业进行了一定程度的改革，但据我的实际调查，其产权模糊问题并未完全解决。鉴于此，中国农村的集体企业面临着第二次制度创新的艰巨任务，要做产权界定和产权变革工作。

这里特别需要指出，社会主义公有制和公有制的实现形式是两个有密切联系、但又属于不同层次的问题。新的探索表明，公有制的实现形式可以而且应当多样化。因此，要构筑坚实而又充满活力的微观经济基础，必须用新的思维努力寻找能够极大促进生产力发展的多种公有制实现形式。要特别重视发展以混合所有制经济为实际内容的股份制。从我在中国浙江、江苏等地考察来看，这种经济已成为新的体制的增长点，显示出强大的活力和生命力。

随着社会保障制度体系的建立和住房等制度改革的深化，职工养老基金、失业保险基金、医疗保险基金以及住房公积金等逐步建立，并且不断积累，资金规模不断扩大。据统计，到2002年底，中国参加养老保险的职工为10630万人，离退休人员3346万人；参加失业保险的达10355万人；参加医疗保险的达7629万人。社会保障基金达1241亿元。这些具有公有性质的基金也将成为重要的投资基金和新的公有制实现形式。在这方面，我们可以在创建“基金社会主义”的模式方面进行探索。此外，还应继续探索其他各种类型的公有制实现形式。

六、关于发展民营经济，为社会主义市场经济创造新活力的问题

改革开放以来，中国的微观经济基础发生了一些结构性的变化，其中之一就是民营经济的迅速崛起。据笔者了解，到2003年底，中国私营企业达300万家，注册资金3.5万亿元；个体工商户2300万户，从业人员4600万人，注册资金3000多亿元。加上外资，目前非公有制经济就业人员约占城镇总就业人员的三成，增加值约占GDP的1／3。非公有制经济已经成为中国微观经济基础充满活力的一部分。

但是，从更大的视野看问题，中国非公有制经济还存在不小的发展空间。2003年越南非公有制经济占GDP的比重为53%，比中国的33%要高20个百分点。其中，外资经济所占比重大体相当，主要差距表现在个体私营经济方面(越南为40%，中国为20%)。尤其是在就业方面，越南私有经济发挥的作用相当显著。据了解，从1992年-2003年，越南共创造了900万个工作岗位，其中有830万个是由私营部门创造的，占92%以上。而同期，中国个体私营企业提供的就业岗位占全社会新增就业岗位约3／4，比越南少17个百分点。在这一点上，越南的经验很值得中国借鉴。

根据中国的实践，推进民营经济的发展需重点解决以下四个突出问题：

一是关于民营经济的地位及其基本方针问题。中国已将非公有制经济列为社会主义市场经济的重要组成部分。这标志着对民营经济的定位已由“体制外”转入“体制内”。但是，前一段在民营经济的发展方针上，存在着不适应之处，只强调“引导”，而未提“鼓励”和“支持”。2004年3月14日，中国全国人大十届二次会议通过宪法修正案对此进行了重要调整，在“引导”的前面加上了“鼓励、支持”，从而形成一个新的完整的表述：“国家保护个体经济、私营经济等非公有制经济的合法的权利和利益。国家鼓励、支持和引导非公有制经济的发展，并对非公有制经济依法实行监督和管理。”这就从国家大法的角度强化了对民营经济的“鼓励”和“支持”。

二是关于创造公平竞争的体制环境问题。中共十六届三中全会决定第一次指出：“允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础领域、公用事业及其他行业和领域”。这是一项富有开拓性的决策。鉴于上述基础设施、公用事业等行业和领域国有资本比重相当之高，因此必须在政策上，放宽国内民间资本的“市场准入”领域，清除各种歧视性规定，在诸如投融资、税收、土地使用以及进出口等方面给予公平待遇。必须从转轨的角度，用公平竞争的观点来看待民营企业的发展和建设问题。

三是关于严格保护私人财产权问题。中国新的宪法修正案对私有财产保护作出了新的规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯。”“国家按照法律规定，保护公民的私有财产权和继承权。”这里需要指出，保护私有财产权，不仅包括保护私人的生活资料财产权，而且更重要的是保护私人的生产资料财产权；不仅保护私人对财产的归属权，而且保护私人对财产的使用权和处置权(特别是农民对土地的使用权)。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定，对公民的私有财产实行征收或者征用，但必须给予补偿。这里体现了一种产权交换关系，是产权保护制度的重要体现。四是关于民营企业投资者和管理者的社会地位问题。与民营经济的迅速发展相关联，中国的社会阶层发生了一些新的变化，主要表现为出现了下列六种新的社会成员：

(1)民营科技企业的创业人员和技术人员；

(2)受聘于外资企业的管理技术人员；

(3)个体户；

(4)私营企业主；

(5)中介组织的从业人员；

(6)自由职业人员。

如何对待社会变革中出现的上述社会阶层，对民营经济的发展关系重大。中共十六大把他们称为“中国特色社会主义事业的建设者”；新的宪法修正案在关于统一战线的表述中，继“社会主义劳动者”之后，增加了“社会主义事业的建设者”这一提法，体现了对民营企业主等新社会阶层的团结精神，其目的是要营造一种鼓励人们干事业、支持人们干成事业的社会氛围。至于越南朋友一再提出的“私营企业家能否入党”的问题，对这个问题要进行具体分析，根据中共有关规定，对于那些“经过长期考验、符合党员条件的其他社会阶层的先进分子”可以吸收入党，当然，他们要承认共产党的纲领和章程，并自觉为共产党的路线和纲领而奋斗。这不仅仅涉及民营经济的发展问题，更重要的是，有利于壮大共产党的社会基础，增强共产党的影响力和凝聚力。在这方面，中国和越南一样，都面临一些新情况和新问题，我们愿与越南朋友一起进行探讨。

(作者单位：国家发改委宏观经济研究院)