发达国家基础设施投融资改革趋势及启示

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一、基础设施投融资改革的成因
虽然世界各国政治经济体制存在差异，但由于城市的物质相似性和城市基础设施各技术系统及技术经济的相似性，世界各国在城市基础设施建设中都面临一些共同的难题，都在为解决这些问题而探索建立更加科学和健全完善的城市基础设施投融资管理体制，都在进行不同程度的改革。世界各国城市基础设施发展中面临的共同难题成为城市基础设施改革的主要起因，这些困难主要包括：   
1.城市基础设施建设缺乏充足稳定的资金来源。
长期以来，城市基础设施在纯粹公共品理论下，投资主体单一，建设投资主要由政府承担；融资方式单调，主要来自财政。由于投资需求的增长速度快于政府财力的增长速度，基础设施存量的增加需要更多的维持和维修费用，大多数城市基础设施免费或低收费供应，使其收费低于成本，需要政府巨额补贴，结果由于缺乏充足稳定的资金来源，各国城市的管理者都为城市基础设施的发展背上沉重的财政负担。
2.城市基础设施建设资金的供给缺乏稳定的保障。
在投资主体单一、投资方式单调的情况下，城市基础设施的建设和运营需要有稳定的财政资金作保障。但是，政府安排基础设施预算时，容易受政治因素和国家经济状况的影响，财政困难时往往忽视维修费用，不适当地中断基础设施建设。因此，相应的城市基础设施在投资和运营中都会出现资金无法稳定供给的困难。   
3.城市基础设施的建设、运营和管理效率低下。
在政府承担城市基础设施投融资建设和运营任务的传统模式下，其运营不可能按照市场规律和价值规律进行，缺乏必要的约束机制、竞争机制和激励机制。因此，世界各国的城市基础设施在建设、运营和管理中普遍存在效率低下的问题。
二、国外城市基础设施投融资体制改革趋势
市场化是城市基础设施投融资的基本趋势，开放市场是城市基础设施改革的主要做法。无论是发达国家还是发展中国家，关于城市基础设施投融资体制改革的基本趋向就是市场化发展。城市基础设施投融资市场化，就是要将市场机制引入城市基础设施投融资领域，重点包括投融资主体和投融资方式市场化，并用市场机制来投资、建设和运营。从投融资主体讲，通常有非国有化、非国家化、民营化等概念；从项目组织方式讲有股份化、公司化、商业化等，也都含有市场化的含义。
城市基础设施投融资市场化主要体现在两个方面：一是将投融资主体由政府部门为主转向私人部门为主，增加融资来源，努力吸引社会资金投入。主要表现为城市基础设施对国内外民间资本开放，让社会资金参与城市基础设施投融资。各类投资者通过独资、合资、合作、联营、参股、特许经营等方式，参与经营性基础设施项目建设和运营。如采取特许经营方式，或通过让渡政府部分或全部的投资决策权和投资回收权，来吸引私人资金的参与；在市场中介体系支持下，通过发行债券等方式，不断寻找潜在的私人投资者。再就是将市场机制引入城市基础设施投融资过程，参与投资实施和运营管理。将引入社会资金与引入先进技术和先进管理相结合，重视市场经济条件下的竞争原则、公平公开原则、效益原则等在实际中的应用。在引进资金的同时，也引进市场化的投融资管理和运营机制。   
国外城市基础设施投融资体制改革有以下几个共同特点：
1.扩展融资渠道，创新融资方式。
城市基础设施项目在增加政府资金来源的同时，将出资主体转移到私人部门，努力吸引私人资金投人，采取特许经营方式或通过让渡政府部分或全部的投资决策权和投资回收权，来吸引私人资金的股权参与。
2.确定固定的融资渠道、融资主体和融资方式，保证资金来源的稳定性。
在本国的金融市场环境下，在确定部分财政资金的专款专用以外，确定政府部门为融资主体，建立一种制度化的融资行为模式，在市场中介体系支持下，定期发行市政债券，并不断寻找潜在的私人投资者。保证政府资金专款专用，最主要的就是建立专项基金与专项借款。
3.提高城市基础设施投融资效益。
一方面是提高政府投资决策水平，包括建立职能明确、权责清楚的城市基础设施管理机构，减少对投融资建设的不当干预；制定严密的城市基础设施建设规划和有针对性的投资计划；完善城市基础设施的投融资决策机制；对城市基础设施分部门、分行业进行区别管理，对不同类型的企业，采取不同的管理模式等。
另一方面是积极引进市场竞争机制，支持和鼓励社会投资者参与城市基础设施的投资实施和运营管理。私人部门主要有两类参与方式，一类是在运营管理上采用管理权参与方式，即通过签订各类承包合同来使国有部门与私人机构共同担负某项服务的责任，以节约费用，同时提高城市基础设施的运营效率和服务水平；另一类是所有权参与或称股权参与方式，在引进资金的同时，也引进私人机构提高投资实施效率。
国外城市基础设施投融资实践最重要的特点：
一是城市基础设施投融资体制的市场化改革是一个必然的趋势，良好的体制是塑造健全理性投融资行为的基础和前提。
二是城市基础设施的投融资建设和运营管理必须依靠市场这只“看不见的手”和政府这只“看得见的手”协调管理。完全靠政府管制不行，完全靠市场机制也不行。
三是市场化改革对政府在城市基础设施建设和管理上提出了更高、更严格的要求，城市基础设施投融资行为要在市场利益激励、市场风险约束以及政府主导和行政监管下进行。
三、发达国家城市基础设施改革对我国的启示
借鉴发达国家的基础设施改革经验，我国可以汲取的城市基础设施改革思路主要有两方面：
一方面，在处理建设资金的问题上，我国各级政府应该增加建设资金的来源，除了地方税收和上级政府拨款以外，建立城市基础设施使用者收费制度成为建设资金的重要来源之一。西方发达国家的长期资本市场比较完善，发行市政债券成为主要的举债方式，但在发展中国家，由于缺乏完善发达的长期资本市场，一般很难实行以发行市政债券为主的借债方式，替换办法是成立城市基础设施开发银行，可以对资金筹措起到较大的作用。因此，我国的政策性银行国家开发银行应该在城市基础设施建设中发挥更大的作用；在稳定资金供给渠道上，最主要的办法是保证我国各级政府资金专款专用，建立专项资金与专项借款，从而保证专款专用的实施。专项资金是指在政府财政预算体系里，将某一种或几种特定税种安排为特定的政府支出，同时还可以补充其他资金来源。相对于统一的收入进行统一安排的预算方式而言，专项资金的优点是可以提供一个稳定的城市基础设施建设资金。
另一方面，在提高城市基础设施投资运营效率上，我国政府需要提高城市基础设施管理水平，可以仿照发达西方国家建立专门的基础设施管理机构，这一机构负责对整个城市的建设进行规划，筹集建设资金、监管投资的使用情况，并且负责协调公共部门与私营部门在基础设施投资中的关系，制定严密的基础设施建设计划，完善城市基础设施的决策过程，对城市基础设施分部门进行管理，根据不同类型的企业采取不同的管理模式。同时，我国政府可以采取管理合同、租赁与特许经营权及将城市基础设施国有企业转化为私营或混合式的企业的方式，引进私人部门参与城市基础设施投资和经营，通过竞争全面引入和所有制形式的多元化来提高城市基础设施项目的效率和效益。
目前我国城市基础设施建设发展迅速的一个重要原因，是各地不同程度地改革了城市建设由政府包揽一切的传统做法，以城市建设投融资体制改革为突破口，以市政公用设施项目分类为基础，以市场化运作为主导，多渠道、多元化地筹集城市建设资金，初步形成“政府引导、市场运作、社会参与”的发展格局。“十一五”时期，市政公用事业市场化、民营化的趋势将更加明显。
因此逐步推进城市基础设施投融资市场化，打破垄断，引进竞争，通过培育市场经营主体，将原来依靠行政方式组织建设和经营的城市基础设施项目，交由市场主体按市场化方式组织。在投融资、建设、运营各个环节中引入竞争机制，通过创新机制和加快政府职能转变，实现投资运营主体多元化，达到减少财政负担、借助社会力量发展城市基础设施的目的。
通过法国的委托管理实践可以看出，政府对城市基础设施所有权的保留不仅不会影响市场竞争，而且给受托企业造成了竞争和监督的压力。在这里有两点值得特别强调：一是坚持城市基础设施和公用事业的终极所有权公有制，并不排除在城市基础设施运营的某个时期和阶段，城市基础设施所有权可以采取其他形式，而且终极所有权公有制同样也要探讨其适应我国国情的有效实现形式。二是要对不同的城市基础设施和公用事业进行严格的细分，有些我们原来认为的公共物品并非真正意义上的公共物品，有些公共物品随着技术水平的提高，他们的竞争性和排他性都发生了改变，已经不再属于公共物品，所有这些行业是可以私有的。

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