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正略钧策管理咨询 顾问 康桄瑀
一、地块招标制度的由来：从无偿划拨到市场竞价
在进行城镇土地使用制度改革之前，国内的土地使用制度一直是无偿、无限期、无流动的行政划拨使用制度，随着国民经济和社会的不断发展，这种土地制度所导致的土地资源配置不合理、利用效益低、土地浪费严重，产权关系混乱等问题愈来愈严重。为了克服土地无偿使用带来的种种弊端，通过一系列法律规定的制定实施，到90年代初，我国初步建立起可依法进行土地交易的有偿使用制度。
有偿使用制度在一定程度上理顺了产权关系，使土地的资产特性得到体现，但制度实施的过程中，由于交易过程不公开透明，权力寻租行为普遍，腐败问题时有发生，导致了国有资产流失；而且由于缺乏竞争、市场秩序不规范，导致土地出让过程中出现了严重的价格扭曲和低价出让等现象。
因此，国土资源部于2002年颁布实施《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，明确规定包括商业、旅游、娱乐、商品住宅用地的经营性用地必须通过招拍挂方式出让；2004年国土资源部颁布《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》，规定2004年8月31号以后所有经营性用地出让全部实行招拍挂制度，业内称之为“831大限”，至此，我国土地招拍挂制度正式形成，并在全国范围内推广开来。
二、地块招标制度的现状：从价高者得到综合评价
招拍挂制度的实施对中国土地市场的发展有着深远的影响，实施土地招拍挂制度的初衷，是建立规范的公平竞争的土地市场，以及与之配套的土地储备制度，使土地供应信息公开化，土地出让规划科学化，杜绝以往行政命令协议出让的盲目性，防止由于土地市场不规范导致的国有资产的流失以及由于规划不当造成的土地资源浪费。
但招拍挂制度自身也存在着种种不完善之处，各地在招拍挂出让土地的实践中也发现了各种各样问题。首先，土地招拍挂增加了开发商的开发成本，成为推高房价的重要因素之一，自招拍挂以来，土地出让收益年年创新高，每出现一个新“地王”，刷新一次地价，都会带动一次周边房价的上涨，很多时候更是出现了“面粉贵过面包”的现象。其次，“价高者得”的招拍挂政策使得优质土地资源有向资金实力雄厚的开发商集中的趋势。
招拍挂制度在实施过程中，也在针对各种不利状况做调整，北京2011年4月16日亮相的土地出让新规明确表示，将更多采用“综合条件最优者得”的综合评标方式，做出了有益的积极尝试。
综合评标范围包括投标价款、付款进度、开发建设周期、建筑规划、政策房建设条件、土地节约集约程度、企业资质、业绩、财务状况、以往出让合同履约情况、近期拿地情况和对未来商品住房销售价格的承诺等，综合评标足以将一些主业并非房地产开发的投机资金拦在门外，也能遏制开发商“高价制胜”的冲动。
三、地块招标制度现状所反映的深层次问题---计划、有序、导向性的积极探索
针对土地招拍挂市场的种种不利因素和现象，首先应加强土地市场供应的计划性，在此基础上，逐步加强有序性和导向性。
政府已经明确要求各级地方政府提交年度土地供应计划，在土地计划管理上开了个好头。加强征地的计划性，有助于政府精确的控制土地市场投放量，加强对土地市场的把控能力。
对与招拍挂工作的秩序问题，应加强招拍挂市场的透明和公平，在招拍挂制度下，竞买资格的设置为提高竞买进入门槛提供了便利条件和可操作空间。这类竞买资格条件主要包括注册资金、房地产开发资质、投资规模等方面的要求，具备了一定的限制性和排他性；
除竞买资格的设置外，针对饱受诟病的“土地财政”问题，政府也结合地块招标制度，对招标模式的创新也进行了积极的探索，政府在土地出让的过程中，不完全以土地出让收入的多少作为唯一的衡量标准，追求经济效益和社会效益的双赢，试行了如下一些操作方式：
“一限一竞”模式：限定房价的基础上，竞争地价。
“一限多竞”模式：除了限房价、竞地价外，还竞争设计方案、绿化、社区配套等多项指标。
“竞价封顶”模式：设定封顶价格，达到后改为竞争地块中配建保障房、公共设施等。
2011年以来，北京市在出让土地的时候，采取了“综合打分”法，不再是单纯的价高者得，招标单位的各项综合“素质”同样被纳入考察范围中，具体的分数构成是财务资信20分，综合80分，综合分里又包括投标价款60分、拟建项目说明书及运营方案8分、资质业绩7分、综合印象5分。
2011年8月12日，因标书中规定要求中标人物业自持，备受关注的王府井核心城区地块----“黄金地块”最终冷清收场，成交价远低于预期。从去年以来，北京商业土地出让市场上，要求开发商自持运营的项目越来越多，如在CBD核心区12地块和丰台总部基地地块均出现类似条款，而最终成交价无一例外，均为低价成交，招标政策的导向性收效明显。
本文首发于《环球时报》，作者系正略钧策管理咨询顾问，如需转载，请联系正略钧策www.adfaith.com市场部，010-59082979/2981
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