创建“名副其实”的低碳城市

正略钧策

                                                                              创建“名副其实”的低碳城市
                                                                                                     ——让低碳城市不再是镜花水月
                                                                                    正略钧策管理顾问公司 低碳经济研究院
       随着2010年初两会的召开，各地政府纷纷响应政策号召，将构建低碳城市作为当年的发展目标。回顾2010年，各地在低碳城市发展建设中究竟取得了什么样的成就，出现了什么样的问题？面临挑战和机遇，未来低碳城市建设又将如何挺进？经过持续分析研究，正略钧策对此进行了年终的回顾分析。

       近几十年来，环境问题日益严峻，气候变化已经对人类的生活乃至生存产生了严重的威胁。2009年底的哥本哈根国际气候会议，使环境问题又一次得到了全球的广泛关注。2010年我国两会的一号提案也顺应形势提出了《关于推动我国经济社会低碳发展的建议》。这份提案的出台将全社会的目光集聚在“低碳”的潮流上，一时间低碳也成为了当下最流行的用语，“低碳社会”、“低碳旅游”、“低碳消费”等等新名词层出不穷。
       从本质上看，低碳经济是通过“减少能源使用和提高能源效率”来减少温室气体排放的发展形式。其中，城市是低碳经济发展的重要载体之一，因为城市中人口虽少却消费了过高的能源并排放了较多的污染物。随着未来城市化进程快速发展，建设低碳城市无疑将成为我国可持续发展的必经之路。
       目前，我国已经计划将低碳经济纳入国家“十二五”发展规划中。在城市建设方面，今年7月，国家发改委正式出台了《关于开展低碳省区和低碳城市试点工作的通知》（以下简称《通知》），其中确定广东、辽宁、湖北、陕西、云南五省，及天津、重庆、深圳、厦门、杭州、南昌、贵阳和保定等八市为低碳试点省市。《通知》中重点就规划、政策、产业、管理以及消费等五项内容提出了试点省市发展的基本要求。此外，国家出台了一系列促进低碳城市发展的政策意见，包括推进合同能源管理政策、节能汽车补贴政策、建筑节能政策等。这些举措在一定程度上推动并有助于地方低碳城市的建设实施。
       不光国家出台相应政策，部分省市也颁布了相应的低碳建设规划和行动方案。例如，杭州颁布的《关于建设低碳城市的决定》，提出了打造六位一体的低碳城市工程，并着手编制《杭州市“十二五”低碳城市建设规划》。成都市年初出台了《成都市建设低碳城市工作方案》，并积极调整城市的产业结构，发展低碳示范工程，现已初具规模；更值得一提的是保定和上海，经过两年的努力，已经成为国内极具代表性的低碳品牌城市，两地分别从低碳支撑产业以及低碳消费等角度出发，在整个社会形成了低碳的发展理念。
       但是，对于任何新的领域来说，在发展之初都将不可避免地出现阻碍和误区，低碳城市建设也无法逃脱。
       首先，国家的低碳城市体系标准迟迟未出台。低碳城市的概念一直众说纷纭，尚未形成定论。早在年初就有专家呼吁尽快建立低碳城市建设体系。尽管期间也有部分体系逐渐提出，但是由于城市体系较为复杂，均未得到认可。可以说，对于“低碳城市”这个概念，目前仍很难做出准确的回答。这也造成部分城市自己给自己顶个低碳的“大帽子”，而追究其实质却无法考量。
       其次，低碳城市的申报目的过于简单。今年上半年，多达数百个不同规模的城市申报国家低碳试点城市，但是有些城市的申报目的只是“单纯”地为了获取政策的支持。以至于在试点城市《通知》中并未给出明确政策补贴说明的情况下，如火如荼的试点城市申报和建设热潮大幅降温。
       第三，政策的落地存在衔接不当的情况。低碳城市并非一蹴而就，规划和政策的提出只是一部分，关键在于如何将政策落到实处。成本、技术、发展环境等因素造成政策和行动脱节，而这也是目前低碳城市建设发展的最大瓶颈。同时，低碳城市的建设是一个长期的发展过程，短期内无法呈现明显的成效，若无法持续实施、发展，低碳城市也仅仅只能是一个名号。
       第四，一些城市借助于“低碳”的契机，上马一些名不副实的项目。例如光伏产业，光伏产业本身对于低碳发展具有重要意义，但是通常一些城市不顾自己的资源能力，投资开发光伏项目，从而出现了产能过剩的后果。因此，发展低碳经济之前，应当对城市本身的实施能力及可行性做出严谨的评估，以便形成高效的运作体系。
       整体来讲，国内在建设低碳城市中出现了“雷声大雨点小”的发展问题，尽管已经在政策和规划上初具规模，但如何确定低碳城市标准，如何在地方层面真正地实现城市节能减排，如何成为名副其实的低碳城市，仍需努力！
正略钧策在十八年的发展过程中，长期关注社会及国家层面的战略问题，积累了丰富的企业和政府咨询经验，在此基础上，更对国内的低碳经济发展形势进行了一年多的跟踪研究，对未来我国低碳城市的发展提出了以下几点看法：
       一、不同经济水平和资源能力的城市应采取不同的低碳城市发展模式。低碳的概念涵盖范围广泛，涉及产业、能源、消费各环节。尤其针对不同能力条件的城市，必须找到一个准确的切入点后逐渐扩展，而不是以全和大为目标。这样不仅可以发挥地区能力优势，有助于选择优势产业，也可以支持对同类型的城市进行对比分析。
       具体来讲，正略钧策认为，低碳城市的开发可以分为四种模式。一是以产业结构调整为主的结构优化型。这类城市经济发展水平相对较低，资源能力较差，因此可以通过合理规划三次产业结构，倡导发展现代农业、知识密集型和技术密集型产业为主。二是以发展新能源、新材料及节能环保产业为主的碳益产业型。这类城市尽管经济能力较低，但是具备良好的自然资源及科技教育水平，具有发展相应产业的能力。三是以倡导低碳消费为主的低碳消费型。这类城市本身虽不具备发展碳益产业的能力，但是经济实力较强，可以通过在生产中普及推广节能减排技术、在市政建设中广泛采用新能源设施、构建低碳交通体系、优化能源的消费环节等手段推进低碳发展。四是综合了以上三种的综合发展型。综合型发展模式关注城市经济发展的各方面，致力于达到国际公认的低碳城市的标准，这类城市的本质特征是具有良好的资源能力以及经济发展水平。在实际的选择中需要结合当地的整体规划和定位进行修正。
图1 低碳城市建设模式
       二、国内资源枯竭型城市形势严峻，抓住机遇向低碳城市转型迫在眉睫。中国资源型城市逐渐受到资源枯竭的威胁，2008-2009年期间，国家先后审批了44个资源枯竭型城市。今年12月，国家发改委正式批复设立“山西省国家资源型经济转型综合配套改革试验区”，这也是全国范围内开展的第一个综合配套改革地区。试点省市的设立旨在通过深化改革，加快产业结构升级和经济结构战略性调整，建设资源节约型和环境友好型社会。
       资源枯竭型城市普遍具有资源枯竭、产业效益下降、产业结构单一等特点，自然资源的枯竭使其以往的发展方式无以为继，向低碳城市转型成为其主要发展方向之一。同时，未来将有越来越多的资源型城市面临资源枯竭的威胁，选择合适的转型道路尤其重要。
       目前，已有部分城市先后进行转型方式的探索，并取得初步成效。总体来讲，这类城市主要的发展路径是从经济发展向替代产业转移。基本上根据城市原有的发展基础，选择两类转型方式。第一，优化产业结构。除了不断提升第一产业发展水平以外，重点要向知识密集型和劳动密集型的三次产业转型。如陕西省铜川市在转型期间除发展传统产业以外，更培育发展电力电源、装备制造、食品、医药、旅游五大新兴产业，其中，旅游业是重要的一个方向，黑龙江省宜春市摆脱以往依赖林业发展的模式，凭借世界上面积最大的红松原始林等自然风光，转而将旅游业作为其支柱产业之一；山东省枣庄市以发展文化旅游产业为突破口，以水乡为魂，以运河为线，合理规划、整合、开发旅游资源，突出台儿庄运河古城、微山湖湿地公园等景点，精心设计旅游线路，全面提升了旅游业发展的档次和水平。第二，升级第二产业。对于部分城市目前仍然无法摆脱资源依赖产业的命运，那么发展循环经济、延长产业链就成为了重要的解决途径。比如鄂尔多斯的转型思路是先做大做强煤产业链开发，把煤产业下游的深度开发进行充分挖掘，再利用煤炭产业的发展，积极投入财政资金，对物流、装备制造、农业、文化产业等进行补贴，使产业多元化，最终达到产业结构的合理布局。
       三、作为低碳城市发展的准则，要形成一套不同发展模式下低碳城市的目标体系。正略钧策认为低碳城市的目标体系可以从规划、政策、产业、管理和消费五个方面进行划分，并建立相应的指标体系。根据上述城市类型的细分，提出一定规划时期内各模式下的城市发展目标（如下图）。由于指标的提出更加直观具体，从而不仅可以对低碳城市的建设进行考核，也可以对比分析同类型城市的发展状况，更有助于找到阻碍发展的因素。
       低碳城市目标体系中，除了在城市的发展规划和政策有相应的体现以外，对产业选择和消费方式的要求也必不可少。同时低碳城市建设是个长期的系统工程，特别要建立数据库以在此过程中持续进行数据监测，并根据指标的变化及时调整发展战略和措施。指标监测可以及时地反映城市的发展动态，也可以对节能减排成效进行判断。
表1 低碳城市建设重要指标

       四、政府在政绩考核中应当加入低碳指标的考核，以保障政策的有效落实。政策的落实环节中，政府官员的推动至关重要。目前国内的政府业绩考核中没有明确的低碳考核内容，如果能够不断的通过完善组织领导体制，将低碳作为政府每年的考核内容在一定程度上将有助于低碳发展的推动，也是从上到下形成低碳理念、建设低碳社会的重要形式之一。
纵观2010年，我国已经向低碳发展迈出了一大步，但是环境问题任重而道远，只有不断调整发展战略，真正坚持向可持续发展的挺进，低碳城市这一称号才不会是“水中月镜中花”。

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