英国三网融合的体制与政策及对中国的启示

vancowwb

在融合监管方面，英国最为彻底和典型，从ＯＦＣＯＭ部门分类和部门职责中， 基本看不出广电和电信分块管理的痕迹。 　　一、英国三网融合体制与政策 　　１．英国三网融合体制 　　为了适应新的融合管制环境，英国政府在２００３年推出了新的《通信法》，并 依据通信法成立了融合的管制机构—ＯＦＣＯＭ（电信管理局、无线电通信管理局、 独立电视委员会、无线电管理局、播放标准委员会五个机构融合），全面负责英国电 信、电视和无线电的监管。ＯＦＣＯＭ在成立和组建过程中，高度重视新机构的整体 性，彻底打破了信息领域中存在的各种壁垒，使技术和业务进一步融合。 　　根据《２００３年通信法》，ＯＦＣＯＭ既不是政府的一个组成部门，也不是民 间组织。ＯＦＣＯＭ直接对议会专门委员会（该议会专门委员会同时负责英国贸工部 和文化、媒体与体育部的有关事务）负责，而不需对内阁大臣或政府部长负责。财务 上，ＯＦＣＯＭ只接收国家审计办公室的审计和监督。这样使ＯＦＣＯＭ独立于政治 ，具有高度透明和延续性。英国政府无权干涉ＯＦＣＯＭ的监管工作，仅在有关无线 电频谱的国际事务中，ＯＦＣＯＭ需要与英国贸工部一起，处理有关事务。如出席有 关无线电国际大会。 　　总裁和五个分部执行官都是ＯＦＣＯＭ董事会委员。ＯＦＣＯＭ分为六大块：内 容标准分部、技术标准和频谱分部、战略市场发展分部、组织计划发展分部、频谱政 策分部、竞争市场分部。从部门分类和部门职责中，基本看不出广电和电信分块管理 的痕迹。另外，对于一些具体事务，需要两个或几个部门配合实施，例如技术标准和 频谱政策分部需要配合实施对频谱的管理。在网络管理方面，广播电视和电信网络都 视为统一的电子通信网络。在内容管理方面，ＯＦＣＯＭ董事会中的内容委员会负责 广播内容监管、媒体教育，并就同时涉及内容／文化方面和经济／产业方面的广播事 务，向董事会提供咨询。 　　２．英国三网融合政策 　　（１）确立网络与技术中立原则 　　与欧盟、美国等其他国家和地区一样，英国允许运营商自行选择相应的网络传播 内容。欧盟监管框架指令认为，无需考虑传播内容的种类，而将“电子通信网”定义 为“广播与电视网以及有线电视网、卫星网络、固定（电路交换和分组交换）网络及 互联网、移动地面网和电缆系统在内的电磁手段传输信号的其他资源”。基于这一要 求，英国、法国、德国等欧盟国家都已经将其转化为国内法律。但是，至于对网络如 何监管，一开始就有争论，主要集中在向新运营商提供接入电话网络设施的必要性以 及互联网业务提供商接入有线电信网络设施的能力上。欧盟选择了与美国不完全一样 的道路。直到２０００年１２月，非捆绑才在欧洲强制执行，但主要用来促进宽带互 联网业务（ＤＳＬ）而不是语音业务的竞争。 　　（２）业务上允许双向进入 　　英国立法明确规定准许传统广电和电信双向进入，同时对电信业采取竞争开放监 管办法，对广电业的准入相对严格一些。根据英国《２００３年通信法》对于经营电 信业务实行一般授权制，申请电信业务不需要许可证，而经营广播电视业务需要许可 证。对融合性业务形态，广电企业和电信企业都可以经营。 　　３．英国内容和文化安全管制 　　《２００３年通信法》规定ＯＦＣＯＭ的内容和文化安全管制职责包括：为广大 观众不受冒犯性或有害内容侵害实施足够保护和为广大观众不受不公平或破坏隐私内 容侵扰实施足够保护。实际上，是将原来的《广播电视法》中规定的内容监管职能转 移至ＯＦＣＯＭ实施。ＯＦＣＯＭ董事会中设有内容委员会，负责广播电视内容管制 。内容委员会根据授权负责广播内容监管、媒体教育，并就同时涉及内容／文化方面 和经济／产业方面的广播事务，向董事会提供咨询。 　　英国对在互联网上传输的内容和广播电视节目内容实行不同程度的监管，对于互 联网上的内容监管较为宽松，而对于广播电视节目的内容进行严格的监管。除了传统 的内容管理之外，英国还非常重视视听内容管理。 　　但是，对于融合性业务的内容监管则相对复杂一些。主要原因在于虽然《２００ ３年通信法》中规定了ＯＦＣＯＭ对广播内容的监管职责，但是对于通过互联网和３ Ｇ移动电话分发传输的内容，并没有明确规定。而对ＩＰＴＶ、手机电视等融合性业 务理解不同则会产生不同的监管后果。可以确定的一点是，ＯＦＣＯＭ的技术人员认 为，ＤＶＢ－Ｈ移动电视标准可定义为广播电视。 　　二、英国三网融合实践 　　英国是三网融合体制最为彻底的国家，但是相对体制融合的步伐，广电和电信相 互进入模式都比较灵活，但融合性业务发展仍然较为滞后。在融合性业务中，ＩＰＴ Ｖ进展缓慢，但进入２００７年以后，由于市场竞争等原因，英国ＩＰＴＶ开始加速 。手机电视业务正处于不断探索中。 　　１．业务合作模式 　　从目前英国提供的融合业务情况来看，主要有以下几种模式。 　　（１）广播电视企业与移动网络运营商合作。移动网络运营商提供网络平台，电 视运营商提供内容。例如，英国商业电视台ＩＴＶ和移动运营商“３”建立了长期合 作机制，在移动平台上开放在ＩＴＶ上热播的优秀节目；第四频道公司和Ｖｏｄａｆ ｏｎｅ和Ｏｒａｎｇｅ合作，专门开发移动电视频道节目。 　　（２）电信企业和广电企业分别经营融合业务。前者如固定电信运营商ＢＴ开展 ＩＰＴＶ业务，Ｏ２在牛津地区利用ＤＶＢ－Ｈ技术提供ＴＶ业务等；后者ＢＢＣ利 用地面数字电视“自由收视”平台在全球推出一种移动业务，内容主要是新闻和体育 节目等。另外，一个运营商提供多种业务（ｍｕｌｔｉ－ｐｌａｙ）。英国有线电视 公司ＮＴＬ＆Ｔｅｌｅｗｅｓｔ可以提供有线电视业务、电话业务和互联网业务。 　　２．融合业务发展 　　（１）ＩＰＴＶ业务。英国人口数量在西欧国家中位居第三，同时又是最成熟、 最具消费潜力的付费电视市场之一。但是ＩＰＴＶ在英国一直发展缓慢。直至２００ ６年１１月，英国电信才推出ＢＴＶｉｓｉｏｎ业务。此后，互联网服务提供商Ｔｉ ｓｃａｌｉ、Ｖｉｒｇｉｎ和Ｏｒａｎｇｅ等运营商相继宣布拓展英国ＩＰＴＶ市场 的计划，英国ＩＰＴＶ市场将会迅速迎来激烈竞争的局面。 　　（２）手机电视。２００６年初，英国的移动运营商Ｖｉｒｇｉｎ移动联手ＢＴ Ｍｏｖｉｏ，Ｏ２联手Ａｒｑｉｖａ分别就基于ＤＡＢ和ＤＶＢ－Ｈ标准的手机电视 业务进行了商用试验，并公布了试验的结果。总体来看，试验结果比较乐观。随着英 国３Ｇ用户的快速增长，手机电视用户和业务量也将会进入快速增长期。 　　三、英国三网融合对中国的启示 　　１．统一的监管机构和允许相互进入政策是三网融合的制度基础。信息技术持续 快速发展奠定了三网融合的基础，但是，英国等国家和地区的实践表明，制度和体制 是推进三网融合的必要条件和基本保障。 　　２．宽带基础设施是三网融合的物理基础。三网融合是典型的双边市场，有线电 视运营商和电信运营商围绕宽带用户而展开的激烈的平台竞争。英国家用带宽相对较 窄已经成为制约ＩＰＴＶ发展的重要因素。１Ｍｂｉｔ／ｓ至２Ｍｂｉｔ／ｓ的带宽 只能支持标准清晰度电视频道和同步宽带互联网连接，这种带宽不足以支持高清晰度 电视等更高端的业务。 　　３．监管政策要考虑广电和电信的属性差异。三网融合确实改变了广电与电信相 互隔离的外部关系，但双方各自独立的内在特性依然存在。一是广电具有鲜明的二元 价值目标，即经济价值和文化价值。二是英国对经营广电业务和经营电信业务分别规 定了不同的准入条件。 　　４．三网融合的发展要充分发挥市场机制作用。市场机制是推进三网融合的基础 。英国早已经在电信市场上实现了竞争，还对广电体制进行了改革，将广电公共管理 和市场运作区分开来。广电企业和电信企业可以通过合作等多种形式提供网络融合业 务，而无须在不熟悉的环境内开拓业务。 　　英国三网融合实践表明，融合仍然受到实践的限制。三网融合并不必然过渡到“ 三网合一”。在可预见的将来，有线电视运营商和电信运营商将在电信／电视业务的 不同整合上展开激烈竞争，但是，没有一个平台能够在融合中让其他运营商处于绝对 劣势地位。