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当今，管理就是收费，这已经成了许多部门巧取豪夺的一种顽症。
既然向农民征收的各种税费，已给众多的党政机关事业单位带来好处，而且许多税费项目就是中央国家机关下发“红头文件”予以同意的，因此，减轻农民负担的通知、条例、规章和决定，到下边就统统成了“一级一级往下念，只管传达不兑现”。压力大了，就收敛一点；风头过去，便卷土重来。于是，在减轻农民负担的工作中，便出现了一个常被提及的力学名词：反弹。压力越大，反弹力越大，很快也就形成了自己的特色：这就是，上有政策，下有对策。
据农业部会同国家计委的调查统计，自上个世纪九十年代以来，由中央国家机关“红头文件”规定的要农民出钱出物的“达标”和名不叫“达标”却实质是“达标”的活动就有四十三项，加上地方党委政府下达的“达标”项目就多达七八十项。其中，包括教育、卫生、文化、体育、计划生育、广播电视、程控电话、国防教育、民兵训练、民政劳动保险、农村社会化服务体系、基层组织建设、交通基础设施、文明村镇建设、绿化工程、社会治安综合治理等等。几乎涵盖了所有农村工作的领域。大到小康县验收、教育“双基”达标、卫生“初保”达标、计生服务达标、创文明卫生县、镇、村等等，小到订报、灭鼠、改水、改厕等等达标。
每一项都要农民出钱，汇集起来又何止是“一筐甚至两筐”鸡蛋钱!
上级部门在那闭门造车，出方案，拿主意，压任务，钱是一毛不拔的，即便给一点，也是“虾公钓草鱼”，达标后给上一点象征性的奖金，还美其名曰：“以奖代拨”。
每一项的“达标”内容又是十分具体的。比如，教育“双基”达标是：两层楼，六粉刷，砖墙铁门花园化。要求村村建小学，泥墙改砖墙，砖木结构改混泥预制，还要设施标准化、墙壁瓷砖化、环境花园化。仅此一项，就把农民压得抬不起头。还比如，乡镇派出所达标标准是“三五一一工程”，即三个人、五间房、一辆摩托、一部对讲机。其实，这“三五一一工程”到了下边，十三个人也不够，三间房就变成了一幢楼；一辆摩托一部对讲机也就成了一部警车几辆摩托人人配个“大哥大”。又比如，“村村通公路”，公路的标准是“二化”：“油路化”和“黑色化”；沙石埂土不算数。再比如，广电部门下达了一个十分具体的“小喇叭人户率”，这就叫今天的农民摸不到北，因为，如今的收音机和电视机在中国农村已经比较普遍了，干吗还硬性搞个“小喇叭人户率”，真叫人哭笑不得。
更不用说，小康验收达标的指标就有几十条，条条听起来都重要，少一条也通不过，每项都是要农民拿钱去垒的。
农民们怨声载道，县乡干部也叫苦不迭。
“乡官”们为此编了一串顺口溜：
“这验收，那验收，都要县乡干部筹。”“这达标，那达标，上面从不掏腰包。”“这大办，那大办，都是农民血与汗。”
当我们了解到寿县八公山乡欠款的情况时，着实感到了意外的震惊。可以说，八公山乡是安徽境内最小的一个乡镇了，它总共只有四个行政村，一个区区弹丸乡镇，在“达标”活动中，却也是累计欠款一千多万元，以致鲍广喜出任乡党委书记时，连正常的经费都难以维持，情急之中，居然跑到火葬场去借钱。
借死人头上的钱，为活人发工资，这恐怕是闻所未闻的一大新闻!
这一令人啼笑皆非的细节，有如一杯苦酒，让人难以接受。
3龙多作旱
舒城县水利局离休老局长李少白，是当年大军渡江时舒城十大支前模范之一，因为这种殊荣，建立人民的新政权时，他便有幸被选为这个县第一位“民主乡长”。谈起新中国如旭日东升充满蓬勃朝气的那些岁月，他至今还十分激动。
他说，刚解放那会儿，百废待兴，即便这样，舒城县政府也只设有民政、财政、教育和建设四个科，一个科不过五六个人，最多十多个人。“县委和县政府的人围在食堂吃饭，几张桌子就全坐下了。”
那时一个乡，除了乡长、指导员，就是文书和财粮员，加起来拢共不过五六个人。人虽少，当时的事情却不少，由于大家齐心协力，一个乡的各种工作，也就生龙活虎地干将起来了。就是到了一九五六年，扩大了乡的规模，那时，乡党委就只有正副书记、组织部长、宣传委员，群众组织也只有团委书记、妇联主席、武装部长、农协主席，也才增到六七人；乡政府相应配有正副乡长，下设少数几个委员会，乡长依靠这些委员会开展工作，委员会配备文书和民政、财粮、生产、武装、公安、农业、工业、商业助理或干事，也就八九人左右。党委政府两套班子加在一起只是十四五个人。
我们也查阅了当年的一些资料，结果发现，一九五二年，中央有着明确规定，每乡脱产干部限定三人。即便是以后，扩大了乡的行政区划和设置机构，乡政府各委员会委员也都是群众中的积极分子担任，均为不脱产人员。加上当时政令畅通，纪律严明，世风日上，脱产、半脱产和不脱产的干部，大家基本上能上能下，能出能进，能官能民。可以说，从五十年代初直到八十年代初，乡镇人员工资和办公经费皆由县财政拨款，乡镇政府无权也无钱增设机构或供养编外“帮办”。就是在公社化时期，相当于目前乡镇一级的人民公社实行的政社合一的体制，当时，党、政、武装、经济合为一体，领导班子除了公社党委书记、公社主任、若干副职、武装部长、团委书记、妇联主任以外，便是“八大员”：农机管理员、畜牧管理员、水利管理员、农技推广员、林业管理员等。当时的农村机构还是非常精干的。
农村实行了“大包干”的经济体制的改革之后，“政社合一”的人民公社组织体制也进行了改革。在历时三年的“撤社建乡”的工作中，全国五万六千个公社改制为九万二千个乡镇。国家允许乡镇政府可将乡镇企业上交的利润和管理费、各种集资和捐款收入及各种罚款收入，都作为乡镇财政的自筹收入，这就为乡镇任意增设机构与人员，乱征收、乱集资、乱罚款的“三乱”打开了方便之门。这以后，随着一系列“分权让利”趋向很强的改革措施，以及“分灶吃饭”的财政包干政策的相继出台，各级政府和部门之间就形成了一个泾渭分明的利益关系，于是那些拥有国家权力又“分兵把守”农村经济发展各个领域的部门，便迅速成为既垄断权力又追求利益的行为主体。我们的干部、旦发展成为一个特殊的利益阶层，与民争利的事就将不可避免了。
截止到一九九O年，仅由国务院各部委下达文件可以向农民征收的各种项目就高达，百四十九项之多!于是，地方各级政府部门利益开始膨胀，收费项目越来越多，收费范围越来越广，收费标准越来越高。由于管理上没有相应的约束与制衡，许多本来属于政府部门工作范围之内的事，为了收费，也都纷纷成立了专门的事业单位，并聘请“帮办”。
是谁消耗掉了农村改革的成果?——无限膨胀的机构和无限增加的官吏!
八十年代是中国政府精简机构和人员分流工作力度最大的时期，但它又恰恰正是县乡机构和人员增长最快的时期。
我国在编的党政机关干部，一九七九年是二百七十九万人，一九八九年则上升为五百四十三万人。其中上升最快，几尽失控的，当数县乡两级。县乡两级的机构与人员，在这种不断的精简之中至少增长了十倍!到了一九九七年，我国在编的党政干部便达到了八百多万人，而增加的干部人数与同期国有企业下岗人数一百二十六万九千人大体相当。这期间县乡两级机构和人员的飙升更是空前的。
“精简——膨胀——再精简——再膨胀——大精简——大膨胀”，这似乎不可思议，却又是铁的事实，不能不叫人感到莫名的悲哀。
我们从查阅到的有关资料得知，在当今的二百多个国家中，有八个小国仅设一级中央政府；二十五个只设中央和地方两级政府；有六十七个国家，其中包括美国、日本、加拿大、澳大利亚在内的许多大国，也只设三级政府；而我国现在却是五级制：中央——省——市——县——乡，堪称绝无仅有的“中国特色”！
非但机构的层次多，每一级的机构设置又都是叠床架屋、分工过细。仅在同一县级机构中，与“三农”有关的，过去只有一个农业局，现在除有农业局；还分别设农垦局、畜牧局水产局、水利局、林业局、乡镇企业管理局、农业资源开发局等多个部门，业务相近，却是部门林立。人人管事，又无人负责，这种交叉重复，注定产生扯皮推诿现象。
一个人就可以干完的事干吗非要这么多人去干呢?
那么多部门根本不管农民的事，却为什么都要农民出钱养活呢?
单说乡镇。现在的乡镇已同县级机构设置保持对应关系，除“六套班子”外，工、农、商、学、兵、财、青、妇等等二级机构一应俱全。原来人民公社时的“八大员”，如今都已经升格为站、所、办，而且许多人头上戴上了执法的大盖帽。有人戏言：乡镇除了没有外交部；其他机构基本同中央国家机关一样齐全。
庙多，菩萨就多。一般乡镇机关二三百人，发达地区甚至达到八百至一千人。这些人不创造一文钱的产值和利润，却要发工资，还要发奖金；不仅要多拿，还要吃好住好，还要建办公楼、住宅楼，还要配备车辆，配备电话，配备“大哥大”。这许多在过去是不敢想象的，因为那时一个县也不过一两辆吉普车，兰考县委书记焦裕禄到死骑的都是自行车。
农民自嘲道：“几十顶大盖帽管着一顶破草帽。”
一九九八年财政部部长助理刘长琨透露：“汉朝八千人养一个官员，唐朝三千人养一个官员，清朝一千人养一个官员；现在四十个人养一个公务员。”。
其实，不再需要什么触目惊心的事实，仅这些简单的数字就足以说明政府机构改革的紧迫程度。
4城乡分治与马太效应
探究农民的负担问题，不能不正视农民所处的社会经济环境，也就无法回避一个严酷的事实，这就是，中国亿万农民至今还生活在城乡分割的二元经济发展的结构之中，他们每天都面对巨大的精神和经济的压力、强烈的心理失落以及沉重的思想苦闷。绕开农民负担制度上的原因，来谈减轻农民负担就等于没说。
在新中国刚刚建立的时候，中央政府的主要精力是用在了解决城市失业和通货膨胀，用在了即将开始的工业化发展等重大经济问题上，无力照顾地方财政开支，也无暇顾及地方建设，因此，中央对地方政府参与农民利益的分享十分宽容，允许各地在征收农业税正税的同时，按一定比例征收农业税地方附加。这种地方附加，尽管有着最高限额的规定，但它显然不能满足乡村财政开支的需要，于是各种各样的变着花样的摊派随之而出，不久便相当严重。
通过查阅当时的文件我们了解到，解放以后第一个提出“农民负担”的，是那时负责农业工作的廖鲁言。一九五二年十月二十一日，他向党中央、毛泽东主席所报告的《关于乡村财政、农民负担、乡村小学教育及乡政工作的情况和意见》中反映，各种乱收费现象已经在各级新政权中开始出现。根据六十一个乡的实地调查，他发现，国家公粮、地方附加、抗美援朝捐献和乡村摊派四项税费合计，就已占到农民常年产量的百分之二十一点五三，除此而外，还有许多数目难以估计的项目，例如，银行、贸易、合作社、邮政局、新华书店等涉农系统，都以“发展业务”为幌子，强迫农民“认购”与“乐捐”。群众意见很大，说乡村干部已经成了卖画的、卖邮票的、卖红茶的、卖粉条的、卖税票的，影响极坏，已经造成农民“苛重的负担”。
廖鲁言的报告引起了毛泽东主席的重视，中央政府随之做出专门规定，严格控制农业税地方附加，限定地方附加不得超过正税的百分之十五，并随同农业税附征。
可是，各地政府由于有着地方利益的驱动，不但如数向农民征收中央规定的农业税地方附加，各种各样的乱摊派依然禁而不止，甚至比原先还要严重。
毛泽东主席了解这个情况后，甚为不安。为平息农民的不满，当即指示政务院做出一个釜底抽薪的断然决定：取消一切附加税，把乡村干部的津贴、乡村政府的办公费及教员薪资统由国家财政包下来；坚决禁止再以任何形式向农民摊派；乡村举办社会公益事业，必须基于群众的完全自愿，有条件地允许自筹经费，并规定这种自筹经费不得超过农业税正税的百分之七。
当时政务院的这个决定，被简称为“包”、“禁”、“筹”的三字方针。这一措施不但从根本上减轻了农民负担，调动了刚翻身的农民的生产积极性，也充分体现出蒸蒸日上的新中国的优越性，农民们无不拍手称好。
但是，新中国刚刚成立，朝鲜战争就不期而遇，紧接着，以美国为首的西方国家又对中国实行了“经济封锁”，面对如此内忧外患，当时的中国再不可能做到从容和妥善地走进社会主义。
而且，迫于那种形势，我们这个经济落后的农业大国似乎也就只能选择以优先发展重工业来“自立于世界民族之林”。这种国家工业化的积累，除了让农村和农民做出牺牲外又是别无选择的。可是要把中国农民的劳动剩余价值转化为城市工业资本的原始积累，如果没有一种特殊的制度和组织上的安排，任何政府也休想解决从高度分散的四亿农民手中获取农业税剩余所引起的矛盾，因此，分到土地不久的中国农民，就在中央政府有计划的组织下，一步步走上了集体化，用毛泽东一句十分形象的话说，“满头乱发没法抓，编成辫子就好抓”了。于是，服务于国家城市工业化的农村高度集体化的基本制度，逐渐形成了。在这种高度集中的垄断经济体制下，为了不让农村人口拥入城市，在城市的就业制度方面，一开始实行的劳动用工制度，原则上就只是负责“非农业人口”在城市的就业安置，不允许农村人口进入城市寻找职业。在粮油供应制度方面，自然也就有了“特别办法”，随着一九五三年粮食统购统销政策的出台，中国开始实行了粮油计划的供应制度。与此同时，户籍制度上的“特别办法”便也随之产生，由全国人大常委会讨论通过的《中华人民共和国户口登记条例》，其中的第十条第二款则对农村人口进入城市做出了带有约束性的规定，这一规定标志着我国以严格限制农村人口向城市流动为核心的户口迁移制度的形成。在这长达三十多年的时间里，中国农民的负担是巨大而沉重的，却又是隐性未发的。因为，农民负担由“台前”转移到了“幕后”，从此国家不再跟亿万农民发生直接的经济关系，国家在农村统购统派的户头，就由原来的一亿三千万个农户，变成了七百万个互助组；进而减少成七十九万个农业社；“大跃进”的一九五八年，只用了三个月，就在一片锣鼓声中，又将全国农民一个不漏地组织到五万两千七百八十一个人民公社里。中国农民原有的，或土改时被分到的田地、耕牛、农具、粮食乃至大部分的生活资料，都无一遗漏地被无偿地收归公社所有。五万多个人民公社就变成国家在农村基层的财政单位，从此可以随时随地、十分方便地通过“一平二调”无偿占有公社范围内的一切资源和劳动力。
中国的农民成了真正的无产者!
城乡分治“二元结构”最大的问题，是一个社会中的成员在经济文化各方面不能整体性地均衡发展，势必导致现代化在一个国家中出现断层：一部分人迅速走向了现代化，而大多数人却与现代化无缘。从此，中国的城市和农村，就成了两股道上跑的车。彼此的生产方式和劳动条件上的巨大差异，生活条件与居住环境的天壤之别，使得中国城乡居民实际收入的比率便逐年扩大。
十年动乱结束之后，发端于安徽省的农村家庭联产承包责任制，亦即“大包干”，革了“大呼隆”和平均主义的命，中国农村很快出现了“上至七十三，下至手中搀，一家三代人，都在忙生产”的喜人局面。安徽省肥西县原大柏公社党委书记王／—友曾打了一个生动的比喻，他说：“过去，社员就像一笼鸭子，被关久了，急得嘎嘎叫。现在，包产到户，就像鸭笼打开了，被关久了的鸭子到了塘里有展翅拍水的，有钻猛子翻跟斗的，有相互追逐嬉戏的，多欢实啊!”
这个县金牛乡上圩村六十多岁的农民廖自才，也高兴地说：“责任制就是好，我家阴沟里终于漂油珠子了。照这样下去，要不了多少年，就会城乡不分，咱乡下人就会过上城里人一样的日子!”
发生在七十年代末的那场大变革，是新中国继土地改革之后又一次伟大的农业革命。它带来了中国农村经济的飞速发展，创造了一九七八年至一九八四年农民收入年均实际增长百分之十五以上的好成绩。当然，这只是带有恢复性的发展。无论是公社书记王广友，还是老农民廖自才，他们对大包干后的农村都显得过于乐观了。面对中国农村开始出现的这种喜人景象，这场伟大改革的总设计师邓小平却十分冷静地提醒说：“农业文章很多，我们还没有破题。”其“文章”之一，就是指从建国初期便形成的“城乡分治”的格局，至今没有改变。
二OO一年早春三月的一天上午，我们来到了中国社会科学院，走访了中国社会学学会会长陆学艺。这是一位社会学界的著名学者，更是一位农村工作研究的专家，早在上个世纪八十年代，他便在中国社会科学院农村发展研究所就任副所长，潜心地研究中国的农村问题，以后又调入社会学研究所任所长。正因为他有着此番特殊的人生经历，研究中国农民的负担问题，就站在了一个崭新的平台上，并有了更为广阔的视野和更深邃的思考。
“解决农民负担问题目光须在农村之外。”那次的谈话，他就这样直截了当地打开了话匣子。
“农民的这种负担不光是沉重的，而且是带有歧视性的。”陆学艺说到动情时，会突然变得慷慨激昂，对农民处境的关切溢于言表。他说长期以来，我们就这样人为地分割出城市和农村、市民和农民；用户籍制度把人分为城市人口与农业人口，将几亿农民拒之于城市之外；用统购统派制度把吃的粮食也分为农业粮和商品粮，让农民供养市民；用劳动制度把人分为工人和农民，又将农民拒之于工厂之外；用工资福利制度把人分为有权享受和无权享受的两种人，最后将农民拒之于一切社会保障的制度之外。这种把城市和农村截然分割，对城市、市民是一套，对农村、农民又是一套的“一国两策”的体制，就使得中国的农民，无论是在教育、医疗、劳动保障、养老、福利这些社会待遇上，还是在流通、交换、分配、就业、税赋这些经济待遇上，都出现了严重的失衡。城乡之间人为划定的这种“楚河汉界”，就成了中国亿万农民无法逾越的鸿沟。这条鸿沟，使得每一个农民，打娘胎一出来，注定就是这个社会的“二等公民”。
就在农业的文章“还没有破题”，深化农村改革方兴未艾之时，一九八四年十月二十日，党的十二届三中全会上形成的关于城市改革的决定，又将中国改革的重心由农村转向了城市。
城市改革的启动，从理论上看，它既可以向农村改革和农村经济提出新的要求，也会为农村改革特别是涉及城市的问题创造出新的机遇，一个城乡改革互相配合、互相促进的局面即将出现。可是，人们希望看到的这种理想的局面并没有出现。因为任何改革都是需要花费成本的。改革重Jb的转移，就意味着，国民收入分配的关系必然要向中国的城市倾斜，这就必然使得中国的农村经济再次陷入一个极端困难的境地。 |
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