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中央党校最新官员调查　他们在想什么
21世纪经济报道  　2003-12-15 15:23:43


　　
　　本报记者　田毅　北京报道

　　“全国3000多个县的书记们在中国政府运行机制中的作用不可小视，他们是直接面对老百姓的，困难多、更复杂，也更具体。”

　　12月11日中午，北京海淀大有庄中央党校东边的一家饭馆迎来了中央党校社会学教授谢志强、一位县委书记、一位厅级官员。这两位官员，均在中央党校参加培训。三人共同讨论起了谢教授刚刚执笔写出的一份调查报告———《领导干部对2003～2004年中国社会形势的若干判断》（以下简称《判断》）。
　　谢志强教授参与的“中国社会形势分析与预测课题组”，在今年10月至11月，对在中央党校学习的部分地（厅）级和县处级领导干部进行了问卷调查。调查共发放问卷139份，回收有效问卷116份。重点调查了中央党校进修部的县委书记班、地（厅）干部班和中青班的官员。按被调查者职务级别分，地（厅）级干部占75.9％；县处级干部（被调查者多为县委书记）占24.1％。而按所处地区分，东部沿海地区占33.6％，中部地区占37.9％，西部地区占27.6％，没有回答的占0.9％。
　　类似调查，2001年、2002年也分别进行过。
　　一般意义上，人们将省级以上的官员称为“高级领导干部”；地厅一级的官员称为“中级领导干部”，县市级及以下的称为“基层领导干部”。
　　2000年6月，中共中央召开全国党校工作会议，制定了《关于面向二十一世纪加强和改进党校工作的决定》。据记者了解，当时有中央高层领导，在会议前夕的讨论中，明确提出将全国县（市）委书记纳入中央党校的培训范围，而此前送交讨论的初稿中并无此内容。一位中央高层还特别指出，“基础不牢，地动山摇”。
　　从此，中共高、中级和基层领导干部都纳入了中央党校的教学体系。
　　“地（厅）级干部是政策的重要传导者和执行者，重要性无需多说。全国3000多个县的书记们在中国政府运行机制中的作用不可小视，他们是直接面对老百姓的，困难多、更复杂，也更具体。我们也是第一次将这一群体纳入调查范围的。”谢志强教授接受记者采访时说。
　　在一定程度上，这称得上是一份有关目前国内部分掌握实际权力官员所思所想的最新权威调查。

　　为官的“经济分析”
　　“基层分割和权力的上收，在我们那里已经比较严重了。有句半开玩笑的顺口溜说，权在上，责在下。钱在上，事在下。”参与谈论的这位县委书记的话，很是坦诚。
　　在采访中，记者听到了部分官员的“为官经济分析”：一方面做个“上边千条线，下面一根针”的基层干部，很难。另一方面，基层一把手的风险很大，比如一把手负责制、一票否决制，对自己政绩往往就有些近乎苛刻的要求；又比如具体事务中难以协调的具体矛盾，特别是“权、钱、色”，同时对一把手也缺乏有效的监督体制。
　　一个贫困人口占到总人口40％的县的县委书记告诉记者，有些地区基层“解决办法的增长速度赶不上矛盾的增长速度”。而那里的农民是“用市场价格买生产资料，而在田埂边以最低的价格出售产出。”
　　可以说，全国大部分县委书记们面对的是同一些“硬骨头”。
　　《判断》显示，在接受调查的官员心目中，收入差距问题是2003年社会形势发展中最严重的问题，选中率达到26.7％。排在第二、第三、第四位的是失业、腐败和地区发展差距。
　　而从亟待解决问题的先后顺序而言，失业问题则列为首选。这让人想到这样一则消息，发改委日前将就业列为政府宏观调控的首要目标。
　　问卷中也有张“领导干部对2003年各领域工作进展情况的评价”的调查表。
　　被调查者认为“扩大对外开放”进展最显著，“调整收入分配”最不显著。持“显著”评价未超过15％的工作依次是：调整收入分配（2.6％）、改革国有企业（8.6％）、解决失业下岗问题（10.3％）、深化机构改革（1..9％）和推进医疗制度改革（12.1％）。
　　与2002年的调查比较，工作进展是否“显著”一栏中，升降幅度超过10％的有七项，而下滑最突出的是“整顿社会治安秩序”，对此认为“很不显著”的评价从6.8％上升到了15.5％。《判断》由此表示，“希望这点应引起有关主管部门的高度重视”。
　　陕西一位县委书记接受记者电话采访时表示：“单是我们政法委下边挂的各类综合治理办公室就有几个，但每个办公室没一两个人，具体落实起来还得政法委书记出面协调。”“县、乡两级财政能把工资按时发下就不错了，一搞集中整顿治安我就怕，又得往今年的赤字中列了。”他不在今年参加中央党校培训的官员之列。
　　另外一个值得重视的结果是，参与调查的官员对近年来调整各种重大关系的情况的看法。官员们认为，体制改革与对外开放的关系调整得最好，而各主要人群之间的关系离“协调”越来越远。在“变化不大”一栏里，认同率超过50％的有四项：各项改革之间的关系、经济改革与政治改革的关系、经济社会发展与道德建设的关系、城乡关系。
　　在被问及对当前经济发展中主要风险的认识时，“金融危机”以高达44.0％的选中率被排在首位，″政府债务危机″被排在第二（19.8％），其它依次是社会保障基金入不敷出、民族工业受到严重冲击、社会重大突发事件和农业受到冲击。
　　农村土地和农民流动问题当然无法回避。在问及全面建设小康社会需要重点解决哪些问题时，这一项高居榜首（37.9％）。“但解决起来是异常困难的，希望不要成为大家都关注但不付出实际行动的一项。”那位参与讨论的厅级官员对记者说。

　　改革受益者：最多的和最少的
　　25年改革，谁是最大受益者，谁又是最大成本承担者？
　　接受调查官员们，给出了一种答案。此次调查结果显示，在官员心中，演艺人员、个体户和私营企业主是近些年来改革的最大受益者，认同比例分别达到47.4％和44％。
　　值得关注的是，作为近年来改革中受益最多的人群，国有企业干部、三资企业员工和知识分子也被列了进来，认同比例均在10％以上，有的接近40％。
　　此次调查显示，官员将近些年改革中受益最少的群体认同为务农农民，认同比例达23.3％。而该数据2000年为10.9％，2001年为16.7％。
　　研究中国当代社会结构的学者杨继绳认为，目前居于中国社会上层的人员包括政府高级官员、国家银行及其它国有大事业单位负责人，国有大型企业或大型股份公司经理、大中型私有企业主，他们总人数约700万，占全国从业人员总数的1％。而居于下层的人士包括城乡贫困人口，如农村无地、无业者和城市下岗、失业人员，大约1亿左右，占总从业人数的14％左右。
　　在判断社会形势稳定与否的三大主要因素———“经济持续稳定发展”、“政治稳定”和“人心稳定”中，不同级别、不同地区的官员选择大不相同。如西部地区的官员更强调经济持续发展（56.0％），比东部地区高出了近22个百分点；而东部地区更重视“政治稳定”（14.7％），比西部地区高出了约8个百分点。
　　“不同的发展水平，生长出了不同的稳定观念。东部地区的先行发展需要政治稳定来保障，西部地区的政治稳定必须有经济持续发展来支撑。”谢志强教授解释说。
　　广西自治区一位厅级干部在接受记者采访时说。“我前几天去温州就一直在想，温州发展快，党委做了哪些事。后来我了解到，早在上世纪50年代，温州一地区党委领导同意包产到户，结果被撤了职。而改革开放初，温州十万大军闯市场，但没有单位证明，结果温州当地党委领导开出了很多单位介绍信。党委不为百姓服务还做什么呢？”
　　“我们西部发展可以参考深圳和上海模式，但最重要的是学温州，鼓励老百姓自己创造。”青海省西宁市一位官员也这样认为。
　　对今后一段时期改革顺利推进的决定性因素，“保持社会稳定”依然成为首选。不过县委书记的选择主要集中在“保持社会稳定”上（57.1％），只有3.5％的人选择被地厅级干部排在第二位的“宏观决策的科学化和民主化”。
　　“这是一个耐人寻味的问题。进一步推断，在‘宏观决策的科学化与民主化’问题上，是不是职务越高，感觉到越重要；而职务越低，稳定的问题总觉得才是‘惟一重要’呢？”在北京的一位研究者这样分析。

　　扩大党内民主
　　11月21日，温家宝总理在接受《华盛顿邮报》专访时谈到政治体制改革时说：“加强监督，特别是人民对政府的监督。只有发扬民主，加强监督，政府才不敢懈怠，才不会人亡政息。”
　　《判断》显示，2004年领导干部最关注的改革是“政治体制改革”（30.2％），其次是“机构人事改革”（19.0％）、“收入分配制度改革”（15.5％）和“国有企业改革”（12.9％）。这个排序，与中央党校2002年的调查结果相同。
　　记者就机构人事改革一项询问一些厅级、县级官员时，他们的回答是：“以前那种自上而下的干部任免办法，越来越不适应市场机制中自下而上的利益机制了。”
　　“在权利垄断和部门垄断之下，办个事厅长说了不行，还要求处长、科长，政府运作成本非常高。”河南洛阳一位县委书记在接受记者电话采访时说。这些官员没有参加今年的这项调查。
　　一个比照是，在对2003年各项工作进展情况的评价中，只有2.6％的答卷者选择“调整收入分配”进展“显著”，29.3％的人选择了“很不显著”。
　　北京大学政府管理学院副教授杨凤春对此的解读是，政治体制改革是解决我国政府收入分配政策缺位的根本途径。
　　“说到底这并不是一个经济政策或简单的、局部的利益分配问题，而是具有根本性的政治问题，即由于政治体制改革的相对滞后而导致的社会成员利益关系的扭曲。”杨凤春副教授说，“比如在初次分配领域，政府缺乏有效的限制垄断、鼓励平等竞争的政策。而在再分配领域，税收和社会保障政策不完备。”
　　对于提出政治体制改革要有成效，取决于哪些因素时，“扩大党内民主”成为首选（35.3％），这是2001年中央党校首次调查以来最高的比例。

　　关注被关注者
　　其实参与调查者本身，也很值得关注。
　　“我自己是负责民营企业事务的，我的想法是去做个企业老总。”一位参与了此次问卷调查的厅级官员，在接受记者采访时说，“当然，我不会做个体，至少也是个国有控股企业。”
　　据中国社科院一项最新统计显示，有官员背景的下海者，由于掌握的社会资源最占优势，因而成为获利最多的一群人。现在中国的非公企业主或主要投资者，在开业前有31％是干部，这个数字大约是工人和农民背景的下海者的总和。
　　中国社会精英阶层的构成，自80年代后有了变化。在北京的一位学者分析说，原来单一的官员精英阶层逐步扩大为政治精英、经济精英、知识精英三个群体。同时，政府也有意识地正在把社会精英逐步吸收到行政决策结构中。
　　“改革不能离开这些官员的参与和支持，因此他们对自己利益的考虑，也就是我们需要考虑的。关键是按照潜规则，在合理的范围内激励他们。”国务院发展研究中心一位研究员对记者说。中央编译局比较政治与经济研究中心研究员高新军认为，官员在政府治理中应该扮演更为积极的角色，“多数原则、程序公正原则、保护少数原则，始终应该是我们决策中坚持的原则。”

　　政治体制改革要取得成效的决定性因素
　　①2002年调查时为“改善决策机制”