[转帖]有关市政公用事业特许经营几点建议

swordliang

　　自建设部《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》、《市政公用事业特许经营管理办法》发布以来，市政公用行业“打破垄断，开放市场”的呼声越来越高。四川、北京、天津等省市陆续出台了各自的办法，由于对特许经营概念和管理办法理解的不同，致使各地特许经营的做法存在一定的差异。本文力图结合天津实际，借鉴国内外好的经验和做法，提出我市特许经营工作的一点思路和想法。

　　市政公用事业特许经营的含义

　　市政公用事业特许经营是指政府按照有关法律、法规的规定，通过特定的程序，授予企业在一定的时间和范围内对某项市政公用产品或服务进行经营的权利,并以协议的方式界定政府与被授予经营权的企业双方的权利、责任和义务。

　　市政公用特许经营制度始于20世纪70年代的西方发达国家，引入我国的时间不长。其核心问题主要包括：(1)在经营主体的选择过程中，引入竞争机制；(2)是政府授权，这种权利是公共权利，是社会权利；(3)主体双方用协议的形式界定各自的权、责、利。目前，国内的授予主要有两种方式：一种是行政许可，即政府通过颁发授权书的形式许可特定的经营者从事特许经营；另一种是通过公开招标的方式来确定特许经营者。

　　天津特许经营的现状及问题分析

　　天津市政府第91号政府令《天津市市政公用事业特许经营管理办法》自2005年9月1日起施行，旨在加强对天津市市政公用事业的监管，规范市政公用事业特许经营活动。该《办法》中明确了在供水、供热、燃气、污水处理、垃圾处理等七大类新建项目中实施特许经营，并且明确了特许经营者通过公开招标方式确定；并对授权主体、对竞标企业的资质条件、双方的权利、义务划分等都作出了明确的规定，对指导我市特许经营工作的开展有着重要的意义。

　　《办法》施行两年来，市政府已先后采取公开招标、行政许可的方式分别授予天津城投、一卡通公司、新加坡凯发新泉天津公司等企业多项特许经营权，领域包括基础设施商业冠名、户外广告、海河旅游观光、地铁、加油(气)站、一卡通、污水处理等，并由市建委代表政府与企业签署了特许经营协议。在经营工作中取得了比较好的效果，如中石油桥、地铁站商业冠名创造了国内同类冠名的最高价；开创了市、区两级政府和获权公司通过签订三方特许经营协议履行各自管理职责的方式实现区县城镇污水处理BOT项目的特许经营管理新模式等。但在市场发育不完全、政府监管体系不完善的情况下，我市的特许经营工作还面临着种种问题。(1)在特许经营权的授予方式方面，建设部的相关指导文件和我市的《办法》都只规定了公开招标一种准入方式，而通常情况下，准入方式还存在行政许可、协议、竞争性谈判、招募、公开招标及拍卖等多种途径。面临着是否还保留目前采取的行政许可和招标两种方式并存的问题，若并存，不同方式涉及的项目该如何区分。(2)特许经营权的执行效力问题应该得到重视。如，由于行业条块分割和部门利益之争，部分企业还在推出自己的新卡，致使一卡通特许经营权的实现距离“一卡多用和多地使用”的目标还存在差距；海河旅游观光中不同部门的游船仍然在本已授予特许经营的线路上营运，造成企业的合法利益无法得到保证，特许经营的法律效力在一定程度上打了折扣。另外，就是在城市基础设施特许经营中涉及到的土地问题，如加油(气)站土地使用权的获取方式以及抵押权等有关问题也亟待解决。

　　国内外特许经营的经验对天津的借鉴

　　在发展市政公用事业上，西方发达国家的做法不尽相同：英国强调私有化；德国注重政府直接管理；而法国是在公共部门干预和私营部门参与之间，寻找到一种共同投资、共担风险、有效和均衡的方法，将政府的责任和私营竞争的积极性充分结合起来。其中，法国所采取的CRI(全部风险特许经营)、CRP(共担风险特许经营)以及CRL(有限风险特许经营)的模式和相对完善的特许经营相关法律体系等方面的经验，很值得我们去参考和吸收借鉴。

　　在特许经营工作中，应注意解决好几个问题，即风险防范、经营模式、价格确定以及行业监督。在全面开放市政公用行业市场的同时，如不采取有效的监管措施，就会造成市场无序竞争，国有资产流失，公众利益受损。

　　要防止出现对公用企业“一卖了之”的现象，同时要警惕实施特许经营后公共产品价格的盲目上涨。特别是包括天津在内的国内多数城市的供水、供气、供热等价格偏低，价格与价值严重背离，如果企业在特许经营竞标中标价过高，由于其自身追求的目标是利润最大化，必然会在中标后将这一成本转嫁到社会公众身上，最终使消费者利益受损。因此，应避免“价高者得”的一刀切方式。此外，还要避免政府信用风险，应该吸取国内第一家外商参与投资的公用企业——长春污水处理厂在2004年2月由于政府单方面废除合同而导致由于资金短缺被迫停产的教训，在规范企业行为的同时，更要规范政府行为，严格合同管理，维护政府信誉。

　　国内很多城市都很注重特许经营项目的系统研究和业务开展，如长沙市政府将全市的户外广告资源拍卖、冠名权拍卖、地下空间基础管线开发转让、污水处理权转让等多项特许经营权授予该市的城投公司；杭州市也先后将地上地下空间经营权、设施冠名权、停车设施经营权、地下管线建设经营权、道路河道两侧及绿地周边的土地开发权等特许经营权授予企业，取得比较好的经济效益和社会效益。这是充分利用城市资源，融通更多建设资金的重要渠道之一。外省市在特许经营管理方面好的经验和做法，为我们少走弯路、更好地开展特许经营工作提供了指导和借鉴。

　　天津特许经营工作的思路与展望

　　《办法》中规定实施特许经营的行业，有共性的一面：市场化程度相对比较高，经营性比较强，一般可以通过市场机制得到补偿，能够通过特许经营的方式，达到投资主体多元化和提高运行效率的目的；但也具有各自的特点：供水、供气，老企业多，产权制度改革时，职工的安置和解决社会保障是关键；污水处理、垃圾处理多是新企业，历史包袱小，但是收费如何更加合理、到位是关键；供热目前基本上是福利制，改革收费制度是关键等。

　　面对新形势，结合天津实际，依据经营城市的理念，我们认为可以通过实施特许经营,替政府运作可经营的城市公共资源，包括地下公共资源、土地资源和空间资源，用取得的收益补充建设资金，这同财政规费投入、资本市场融资一样，是一条重要的筹措资金渠道。这样可以将以前未发挥效益的城市资源集聚挖掘出来，形成经济效益。可以将原来分散在各部门的、分散在社会上的城市资源集聚起来，为城市建设服务。同时，将一些成熟的特许经营项目推向市场，也可作为面向国内外进行招商引资的重要途径和手段。

　　要制定完整规范的特许经营项目申报和审批流程，制定科学合理的监管制度，同时还要建立起城市建设、财政、税务、物价、国资管理等政府主管部门的协调机制。抓住重点，力争突破，在地下通信管线、停车楼、公交场站、公园绿地资源、高等级公厕等具有公益性的项目，以及高速公路附属服务区、海河风貌区、污水及中水处理、垃圾处理等特许经营项目参照外地的经验做法，结合自身实际，加大研究力度，力争使我市特许经营工作上一个新水平。

　　在推进市政公用事业市场化和引入特许经营制度的进程中，要正确处理好政府和企业的关系，双方应该是一种新型的伙伴关系，一方面政府给予企业相应的优惠政策与支持以确保经营企业的盈利能力，提高经营企业的积极性；另一方面，政府通过对企业实施各种监管政策和进行一定的行为约束以确保整个系统的社会经济效益最大化，确保市政公用事业有序、健康地发展。

(作者耿松涛系南开大学商学院博士生，天津城投集团总部企业法律顾问，全国城投协作联络会常务副主任，南开大学经济与社会发展研究院助理研究员)