[转帖]欧盟电信市场与管制现状分析

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在电信领域，欧盟的改革步伐越走越快，11月13日，欧盟委员会提交的一纸电信改革草案更是震惊了世界。

为形成欧洲单一的电信市场，欧盟委员会已经做了长期努力，然而在细节上终究见效甚微。这一次，欧盟打出重 拳，无论是“功能拆分”也好，建立单一泛欧管制机构也好，改变频谱交易规则也好，都是前所未有的激进改革措施，欧盟委员会试图从法律的高度出发，更为高效地解决问题。

虽然本次提交的只是草案，真正成为法律上的白纸黑字还要经过多层讨论，不难想象这样一份激进的改革方案将会面临的批评和指责，但是欧盟电信改革的目标已然明确：放松管制，提高管制效率；增强成员国电信监管机构的独立性；保护并提升消费者的权益；提高欧盟通信网络的安全性和可靠性；培育“泛欧”市场。在这个指导方针下，电信市场发展的大方向实际也已确定。

得益于2002年出台的电信监管规则，欧盟电信市场近年来发展迅猛。但是，由于市场潜力尚未得到充分发掘，欧盟仍面临着落后于竞争对手的危险。目前，欧盟27个成员国市场均已引入了竞争，与10年前相比，消费者已享受到更低的价格和更多的选择。然而，在电信领域，欧盟仍面临若干重大障碍，首先，竞争瓶颈依然存在，尤其是在宽带这一至关重要的市场上；其次，跨境竞争和泛欧业务因27个成员国的监管体制互不相同且缺乏一致性而一直无法全面展开；最后，在频谱利用上，欧盟也远未做到尽善尽美。而事实上，频谱作为无线通信业务的命脉，在促进竞争，扩大宽带覆盖范围，为公民提供更好、更新的服务等方面原本拥有着巨大的潜力。因此，对现行的电信监管体制进行改革已成为欧盟的当务之急，否则，欧盟提出的“促进经济增长、创造就业机会”的目标将难以实现。

电信市场潜力尚未充分发掘

互联网、移动电话、固定电话和电视是欧洲人每天都会用到的几种通信服务，无论是商用还是私用。很难想象，没有这些通信服务，人们的生活将会变得怎样。与此同时，通信产业也是欧盟整体经济增长的一个重要推动力。比如，宽带接入不仅能提高欧盟的竞争力，也有助于改善欧洲公民的生活质量。

回顾上世纪80年代，国有垄断企业几乎控制着所有类型的电信业务——语音和数据，当时人们想打个电话都非易事。但从1988年起，欧盟各国开始开放电信市场，引入竞争。此举大大刺激了企业对新业务和基础设施的投资，消费者也从中得到了实惠。如今，消费者拥有了更多的选择。通常情况下，人们在拨打电话、上网或收看电视时往往有几家服务提供商可供选择。

同时，随着市场竞争的不断加强，电话资费也大幅下跌。自1996年以来，欧盟原15个成员国的电信资费平均下降了27%，而与此形成鲜明对照的是，同期欧盟的平均物价水平却上涨了20%。在过去7年里，欧盟国家10分钟通话的费用平均下降了74%。因此，从这层意义上讲，欧盟的电信监管是成功的。

然而，欧盟尚未充分发掘出电信市场的增长潜力，诸多问题尚有待解决。目前，跨境或泛欧的电信服务的确为数不多，能称得上“欧洲级”的电信公司更是凤毛麟角。大多数运营商仅仅在本土开展业务，而在美国，运营商的业务范围早已遍布各州，从太平洋沿岸至大西洋沿岸。为什么欧洲的电信市场仍被分割成27个不同的市场呢？无线电并不会因为国界的存在而被阻断，互联网也是无处不在的。

当前，开展电信服务的实际条件在欧盟27国不尽相同，例如，在移动终接费问题上，各国的做法大相径庭，这些监管上的不一致之处必须通过改革予以解决。

在很多业务上，欧盟仍缺少一个统一的内部市场。以移动电话漫游业务为例，手机漫游的跨境特性使得成员国监管部门束手无策。因此，最新通过的《欧盟漫游规则》不得不强迫欧盟所有的移动运营商降价60%，以求在欧盟范围内实现统一。

手机跨境漫游费过高是欧盟缺乏单一市场的一个最明显表现。今年夏天欧盟已着手解决了这个问题。如今，在11月13日公布的电信改革方案中，欧盟委员会开始瞄准问题的“症结”所在：欧洲电信市场被分割成27个支离破碎的监管区域，消费者无法享受到跨境竞争所带来的好处。这是欧盟必须改变的。

 竞争局面有待巩固加强

受益于2002年颁布的电信监管规则，欧盟电信市场上的竞争有所加强，在一些国家，先前的国有垄断运营商已不再处于主导地位。但是在宽带等一些关键的市场上，竞争仍不够充分。在个别成员国，“结构性障碍”依旧妨碍竞争。通过改革，欧盟将在未来的监管实践中着重解决此类“市场障碍”，确保消费者享受到市场竞争所带来的好处，如更多的创新、更多的选择和更低的资费。

——市场竞争局面初步建立

竞争给市场带来了更多选择。到2006年，欧盟固定语音服务提供商的数量已大幅增加。用户选择余地的加大促使欧盟电信服务的价格自1996年以来平均下降了27%；10分钟固网通话的平均价格过去7年里下降了74%；移动电话资费在2005年至2006年间下跌了14%，并仍在继续快速下滑。所有这一切都归功于竞争局面的改善。

此外，竞争也是欧盟电信业投资的重要助推器。电信市场引入更多竞争，不仅能促进投资和创新，也有助于降低电信资费。从绝对值上看，2006年，欧盟电信市场投资已与美国和日本大体相当。该年度欧盟电信业投资额达470亿欧元，比2005年增长5%，自2003年以来连续第四年实现增长。

——减轻监管负担，集中精力解决“瓶颈”问题

市场需要监管，直到竞争充分为止。如今，在某些市场，特别是零售市场上，竞争已较为充分。但在接入市场和几个批发市场上，竞争还远未达到这个程度。

对于那些竞争尚不充分并且对欧盟竞争力至关重要的市场，如宽带接入市场，欧盟委员会将加大监管力度。目前，虽然丹麦和荷兰的宽带普及率已分别达到了37.2%和33.1%，但欧盟的平均宽带普及率仅为18.2%，上升的空间还很大，同时宽带普及率最高的成员国与最低的成员国之间的差距也亟待缩小。

今后，成员国监管部门将继续密切关注所有的市场，但监管的重点将放在一些主要“瓶颈”问题上。为此，欧盟监管的市场数量将从原先的18个缩减到7个。这将大大减轻监管部门的负担。

——确保成员国提出的补偿措施得到更快、更有效的执行

欧盟现行的电信监管规则在各成员国的执行情况存在较大差异。例如，迄今为止只有12个欧盟成员国对固定线路接入市场实行了会计分离，非歧视原则在大多数成员国也未得到有效实施，致使欧盟内部市场的好处至今无法得到全面体现。

新的电信规则将授权欧盟委员会监督检查成员国监管机构提出的各项补偿措施，从而确保新规则在整个欧盟范围内得到更为一致、更为有效、更为迅速的执行。今后，欧盟委员会将与新成立的“欧盟电信市场管理局”密切合作，对成员国提出的补偿措施（草案）进行确认，使之拥有法律效力。

——强化成员国监管机构的独立性和执法权

欧盟需要独立、高效的国家监管机构来确保电信规则在各国得到统一的贯彻实施。唯有这样，运营商在跨国经营时才能拥有监管政策上的保障。

新的电信规则将加强成员国监管机构的独立性和执法权力，同时限制成员国其他政府部门干涉其日常管理，确保成员国监管机构拥有独立的预算和充足的人力。

此外，新的电信规则还将赋予各国监管机构更为灵活的政策工具，去解决“市场失灵”问题。例如，在网络接入这一瓶颈问题上，如果常规的补偿措施无法奏效，各国监管机构有权对相关的运营商实施“功能拆分”。此举既保护了运营商的投资，又促进了市场竞争。