[推荐]城乡统筹中的人力资本积累视角与留守农民的培养

xiaohu_zfx

一、从人力资本积累视角看城乡统筹发展战略
　　
　　自提出和推进新农村建设以来，我国的城乡统筹发展战略推进至新的发展阶段，即从长期以来实际执行的“城市偏向”发展战略实质性地转向城乡统筹发展战略。这一“实质性转向”的重要标志是，在城乡统筹发展的政策导向和实践努力中，有了人力资本积累的视角，尤其是有了农村和农民人力资本积累的视角。所谓人力资本积累，现代人力资本理论的经典界定主要指：为增进人自身的知识、技能、体力和福利而进行的投资，包括医疗保健、正式教育、成人学习项目及就业迁移等，其中教育投资是最重要的内容项目。以此观照近年来党和政府出台的一系列政策法规和措施，以及一系列相关的改革和创新，多与人力资本积累，尤其是农村和农民的人力资本积累有关，包括加大公共投入，尤其是向农村和农民倾斜的教育投入、医疗卫生投入，包括取消农业税、培训农民工以及面向农村的多种多样的科技、文化和健康专项行动，还包括旨在维护农民权益、维护社会公平的户籍、就业、教育、征地、农民工准入条件等方面的制度改革与政策创新，等等。在国家加大投入、社会广泛参与、工业反哺农业、城市支持农村的大政方针和实践努力下，城乡统筹发展战略落到了实处，找到了着眼点，体现了“以人为本”的发展理念。可以想见，由此而不断推进，农民的人力资本——知识、技能、体力、福利及观念文化等将不断提升，农村的人力资本积累将不断增进，社会弱势群体的人力资本也将不断增进。其重要作用，既能积极促进农民增收、农业增效，促进农村富余劳动力顺利转移，促进就业，缓解我国就业的结构性矛盾；也能从根本上解决实践业已提出的新农村建设主力军缺位或主体性缺失的突出问题。从中长期看，既能满足城乡经济结构、产业结构、职业结构调整和加速工业化进程以及提升城市化质量所需人力资本的需求，也能促进经济增长、收入增长、社会发展与人类进步的良性互动、协调发展。可见，以人力资本积累为视角，可以观照城乡统筹发展全貌，解决好城乡人力资本统筹问题，可以牵动城乡统筹发展全局。
　　城乡统筹发展的重点和难点在农村。其基本目标是让农村建设、农村发展获得与城市建设、城市发展同等重要的地位。让农民享受与城里人一样的经济社会地位，过着与城里人一样体面而有质量的生活。因此，当前及今后相当一段时期，城乡统筹发展的重心应偏向远远落后于城市的农村。但新农村建设毕竟是农民自己的事。只有农民自身的人力资本不断增进，农村自身的人力资本不断增进，新农村建设才能迅速走出当前的困境，才有可持续发展的前景，城乡统筹发展的基本目标才能逐步实现。
　　然而，由于历史以来累积形成的复杂而深刻的城乡关系，由于我国城乡统筹发展的特殊困难——解决“三农”困境和加速工业化、城市化进程高度相关、同等紧迫、共同面对资源短缺问题，在工业化、城市化、市场化以及全球化等必然趋势的交互作用下，突显出资源向工业、城市集中的客观必然与资源向农村倾斜的主观努力的尖锐矛盾，尤其在人力资源方面。由此，统筹城乡人力资本积累的政策导向与实践努力难免在一定程度上被扭曲、被打折扣，乃至引发出新的问题矛盾。因此，政府应将统筹城乡人力资本积累，尤其是留守农民的培养问题摆在城乡发展战略全局的更突出位置，总结经验，寻求对策，解决实践业已提出的问题；学界应更多地尝试从人力资本积累视角，尤其是新农村建设不可或缺的农民和农村自身的人力资本积累的视角，推进城乡统筹发展问题的深化研究，也为政府决策提供新的思路参考。

xiaohu_zfx

二、从人力资本积累视角看推进新农村建设的现实困境
　　
　　当前，在推进新农村建设中，国家加大投入、社会广泛参与、工业反哺农业、城市支持农村的大好趋势、大好格局已经确立。但尽管如此，对于欠发达、不发达，尤其是落后偏远的广大农村来说，远不足以全面解决其累积已久的“老三农问题”和新农村建设实践所承接的“新三农问题”——农民工、失地农民和农业村落终结。如果从农村人力资本积累视角分析原因，我认为是城乡统筹发展中的人力资本积累两难问题。大量转移农村劳动力人口是现代化、工业化、城市化的必然趋势，也是新农村建设的必然要求。否则，它的直接现实就是农民无法增收、农业无法增效、产业结构调整和城乡结构调整，乃至工业化、城市化进程无法推进。但在市场配置资源的条件下，城乡之间的“推—拉”效应必定加剧。转移出去的劳动力必定是农村中素质较高、也是新农村建设最紧缺的那一部分劳动力人口，目前，农村中能达到转移就业最低准入条件的也只有他们。农村留不住他们，其结果必然是进一步稀释了农村本来就很稀薄的人力资本积累，恶化了农村人力资源结构。妇女、儿童、老人和相对更弱质的中青年成为农村的留守主体。而且，越穷越偏远的农村越是这样。如果我们在制度安排和政策导向上没有统筹城乡人力资本积累的视角，未来转移出去的农村劳动力，很有可能相当一部分就是我们今天所要培养造就的本用以建设新农村的农村人才。进一步说，我们今天实践操作中的面向农村的教育培训努力，也主要是面对农民的转移就业，即农民工就业培训，而不是针对留守农民建设自己家乡的培训。
　　新农村建设迫在眉睫的人力资本积累困境既等不得、等不起，也不是现有的政策思维框架所能一揽子解决的。相反，它还将制约并在一定程度上迫使新农村建设与之相适应。比如，村落终结、农村发展后继乏人、城乡差距继续扩大，以及不无片面的泛城镇化倾向等。在相当一段历史时期里，我们只能在城乡二元的社会结构下探索自己独特的农村现代化和中国现代化之路。新农村建设和城乡统筹发展战略也只能在城乡二元结构下探寻新的实现形式。换句话说，在相当一段时期里，我们将仍然处在消解城乡二元结构的过程中，不能以目标取代过程。因此，既要转移农村富余劳动力，也要留住和扩充农村建设人才，而这只能通过统筹城乡人力资本积累来解决，通过统筹城乡人力资本积累来统筹新农村建设和工业化、城市化进程，乃至调整既定的工业化和城市化发展策略和实现形式。
　　一般地说，农业规模经营、集中经营是农村生产发展、生活富裕的根本出路，依靠农产品结构调整和减轻农民负担只能解决近期困难。但我国农村山高路远、星罗棋布的空间格局和农民分户经营的土地“远近高低各不同”的状况，就限制了相当部分农村的农业规模经营、集中经营。因此，我国农村基层社区将长期是一种不可或缺的社会组织形态，也是一种不可消解的生活方式。应让适度的工业化、城市化进程容纳不下的农民建树对农村的信心，建树在农村安家乐业的信念，为家乡的发展做出贡献。事实上，我们以往的某些认识是有偏差的：在强调工业化、城市化时，没有正确处理与“三农”发展的深刻互动关系，只把农村看作是劳动力供给地；在测算农村劳动力富余量时，只机械地考虑农业生产的容载量，而没有充分考虑农村建设发展的全面需求和我国农业的可机械化程度以及可规模经营的程度；在提出引导农村富余劳动力有序流动时，注意力集中在工业化的需要和城市化方面的人力资源合理配置，而没有同时注意到城乡人力资本的统筹平衡，没有考虑到这样的流动方式从农村的全面发展的角度和农民的利益角度看是无序的，对农村的人力资源配置和对农民的利益安排是不合理的。统筹城乡协调发展，既是缩小城乡差距，建立新型城乡关系的需要，也是实施工业反哺农业、城市支持农村的内在要求和主要途径。但不应只注意经济的和某些社会的指标，还应注意统筹城乡人力资本积累方面的指标。要让人力资本积累最薄弱的农村和农民，担当起新农村建设主力军、主体性的责任，就应统筹好城乡人力资本积累，并将重心首先倾向农村、倾向农民。

xiaohu_zfx

三、从人力资本积累视角看城乡二元结构调整的路径选择
　　
　　关于城乡二元结构现状、问题及其对策，学界已有深入持久的大量研究。其中陆学艺教授的研究对本文的写作有重要的启示。他在《构建社会主义和谐社会应更加重视调整社会结构》一文中指出，城乡二元社会结构的形成，缘由于长期以来实行了“城乡分治，一国两策”的政策。经过20多年的体制改革、政策创新、实践推进，尤其是推进新农村建设以来，已有很大改善，但仍然很不合理，从而造成城市化严重滞后于工业化，城乡差距越来越大的趋势仍在继续（包括城乡收入差距和教育、就业、医疗、社会保障等方面的城乡差距），甚至出现了城市内部的城乡二元结构。调整城乡社会结构主要途径是抓好社会体制 改革，尤其是下决心改革户籍制度，同时改革农民工体制，调整就业结构。目前，上述三项改革呼吁已见诸政府决策和全国性实践，并日见其深化；但也难免曲折。正是基于前人的研究启示和实践中的诸多不如意，笔者的进一步思考是，从人力资本积累视角，或者说，辅之以人力资本积累视角来看城乡结构调整的路径选择，或许会增进认识。大凡体制、制度层面的改革总是需要具备更多条件的，甚至相关条件的具备与否就是启动改革的前提。比如户籍制度改革，假定目前户籍制度改革已经全面到位、一步到位，全体社会成员可以完全自由流动、自由择居择业，那么，就目前农民人力资本积累状况而言，即使在市场公平竞争机制下，他们中的绝大部分仍然是弱势群体，仍然居于社会底层。进一步的问题是，即使就业供求总量能够平衡，扩大就业的结构性矛盾也会加剧；即使城市的容量不成问题，城市化的质量也会急剧下降；即使劳动密集型中小企业足够多，也要以“资本深化”、“技术进步”的时机错失为代价；即使上述问题都不成问题，新农村建设也可能因此面对主力军缺位或主体性缺失问题。可见，中国的诸多问题，尤其是城乡统筹发展、一体化发展，都与人力资本积累，尤其是农民、农村人力资本积累有关。不从人力资本积累视角，或者不辅之以人力资本积累视角思考问题，寻找对策，推进实践，是不全面的。
　　比如城市化问题。我国的经济发展水平已达到工业化的中期阶段，但城市化水平还是初级阶段（2006年城市化率约44%）。城市化严重滞后于工业化，使以现代服务业为主体的第三产业发展不起来，不仅影响了扩大就业，也影响了人民生活消费水平和购买力的提高。这其中重要原因是人力资本积累尤其是转移就业的农民的人力资本积累不适应“以现代化服务业为主体的第三产业”的发展。事实上，我国的城市化进程并不是以现代化服务业为主体的第三产业的发展为基础的，而表现为政府干预下的以土地城市化过速和房地产城市化过热为主要特征的。这显然不符合城市发展的规律。城市发展的道路应是服务，只有通过深化服务才能提高城市的质量，提高城市的竞争力，也才能满足城市扩大就业的需求。而服务业要向高附加值的方向深化发展与人力资本的提高是密不可分的。
　　又如扩大就业和农民转移就业问题。目前，我国在统筹城乡就业（主要是就业政策和服务方面）和建立城乡统一的劳动力市场方面取得了很大进展，农民工问题无论在政策还是实际操作上都已迈出了实质性的一步，和谐的劳动关系也在积极建构中。“十一五”期间将会出现劳动力从无限供给转向有限短缺并存的“刘易斯转折点”。总之，客观条件趋于转好，但主观条件仍不容乐观。据有关统计分析，目前我国15岁及以上的文盲率为11.04%，农民仅具有初中及以下文化程度的达88%，其中农民工流动就业人群中，初中及以下的占83%，受过技能培训的占28%，未接受过培训的占72%，农民工以从事制造业和建筑业为主，已成为从业人员主体。这里有几个问题值得思考，一是如此低的人力资本积累，只适应于从事低端技术行业。这就是这几年来越来越突出的低素质劳动力大量剩余，低技术、低技能岗位人满为患，而中高技术、中高技能岗位又严重短缺的问题所在。亦即一方面许多人无事可做，另一方面又有许多事无人去做的结构性矛盾。如果劳动力素质与现代社会分工和经济结构变动的要求不相适应，如果劳动力的供给与现代产业进步对劳动力的有效需求不相适应，扩大就业就是一句空话。二是很多研究都表明，我国劳动密集型的制造业已出现供大于求的状况，城市服务业成为今后吸纳就业人员的主要渠道，而服务业的深化发展是必然趋势，它对人力资本积累也有梯度升级的要求。而目前农民工所从事的服务业绝大部分属于低技术、低技能的。中高技术、中高技能的岗位，即使是接受过现有培训的农民工同样不适应。三是资本深化、技术进步总归是制造业未来发展不可逆违的趋势。而资本深化、技术进步必然要求减少劳动投入，降低经济增长的就业弹性系数。由此，以农民工为从业人员主体的制造业领域，首先减少的就是农民工就业群体。因此，只有不断提高劳动者的人力资本积累，尤其是农民工的人力资本积累，才能进一步扩大就业，才能使已就业的农民工不再失业。目前，我们对农民工的培训主要是短期的满足低端行业就业的岗前培训，还顾不上产业进步所要求的岗位培训或中高端行业就业所需求的岗位培训。
　　此外，人力资本积累不仅仅是教育培训投资，也不仅仅是普通教育、高等教育，而是包括专门的职业教育、医疗保健和转移就业所需的费用。虽然这些方面我们都正在努力，但实践业已出现的一些结构性问题应引起高度重视。这些年来，我们在职业大专大面积升级为普通本科及普通本科过度扩张方面已有经验教训，在劳动者的医疗保健供给方面也有过经验教训。前者的后果是“知识型”失业群体的出现和高技术高技能劳动者的短缺，后者的后果是因看病难、看病贵、无保障、有后忧而造成的大量“人力资本”处于亚健康状态或基于健康考虑的人力资本“有限释放”状态。农民工、农民的医疗保健问题更是任重而道远。所有这些，都要求采取更积极的制度安排或政策导向约束来促进人力资本积累。
　　总之，以人力资本积累视角认识城乡二元结构调整路径选择及其各方面的相关问题解决，是有启发意义的

xiaohu_zfx

四、关于留守农民的人力资本积累和培养问题
　　
　　实现新农村建设的目标任务——生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主，涉及农村的经济、政治、文化、社会方方面面的建设，任重而道远。如果作为建设主体的留守农民没信心、没能力、很无奈，甚至没意愿，那就无从谈起。而这样的问题现象，责任不在农民，也不能全怪农村基层干部，还是应该从统筹城乡人力资本积累视角来思考问题，“尤其需要在城市化、市场化视角之外，还有新的农村发展视角”。
　　现阶段，我们在留守农民培养方面，主要存在两个方面的问题。首先，是统筹不够、投入不足、重点不突出。在新近出台的一系列改革措施中，力度最大、覆盖面最广的是全面免除农村义务教育阶段的学杂费。但它的效用并没有直接发生在作为新农村建设主体的留守农村的成人农民身上。从远期看，这些农村孩子长大后未必会留守农村。农村的新型合作医疗制度和最低生活保障及养老制度的改革安排，部分地解决了留守农民的健康保健问题和后顾之忧，但进展缓慢，效用不足。中央和地方政府及社会各界开展的各种针对农民的专项“外哺”活动，如文化“三下乡”、科技星火计划、新型农民培训工程、科普活动、扶贫开发、健康教育行动、教育振兴、对口支援、大学生志愿行动等，受益面小，力度不大，且各自为政，各撒“胡椒面”，亦无持续性。这使我想起韩国统筹规划、集中资源、阶段性推进新农村运动的经验。如果把中央各部委、地方政府及社会各界的“外哺”资源加以集中统筹，面向所有需要“外哺”的农村，分阶段集中实施完成一项明确的目标项目，农村的贫困底线会均衡抬高，农村内部的差距或发展不平衡也会缩小。这有益于农民因新农村建设看得见的成果而逐步建树新农村建设的信心和耐性。事实上，某一项成功的人力资本积累是能够产生衍生和共生效应的，远比在资源不足情况下全面铺开、零散分流更为有效。值得顺便一提的是，资源应集中在省市统筹操作，不应一竿子插到底，决策、执行和监督要分离。这有益于“外哺”资源的合理公平配置，也有助于减少和防患腐败、官僚主义和资源浪费。此外，农民工培训的责任也应尽快转移给市场主体（企业）和非政府组织。政府只负责维护农民工权益的政策、法规和秩序的建设，以及初始阶段的引导性培训，而不是具体岗位技术培训。这有益于“外哺”资源集中于留守农民的培养，也能促进市场主体和非政府组织的发育成长。
韩国新村运动的经验证明，农村现代化与工业化、城市化可以同时并进，在城乡统筹中，倾斜资源于农村的发展不仅不会延缓工业化进程，反而能为工业发展提供更大的市场和包括劳动力在内的资源支持，进而加快工业化、城市化进程。我国目前的人均GDP和农业产值结构与韩国20世纪70年代后期较为接近，亦即优于韩国新村运动初始时期。因此，将城乡统筹的重点和资源集中倾向农村，快速推进农村现代化的时机已经成熟。
　　其次，是对农民的组织、教育和引导的工作机制与方法问题。农民是需要组织、教育和引导的。如果农民自己没有真正动起来，或者没有能力动起来，农村自己没有真正活起来，或者没有能力活起来，如果村民自治不能发挥基础性作用，新农村建设最终将流于形式。现在的问题是，这种“内生性”要求与农民需要组织、教育和引导的“外推性”需要没有整合好。国家基于现代化努力同时又不能不依赖于科层运作体系及其工作机制而强制性介入是必要的。但在市场经济和村民自治条件下，这种治理范式的效用很低，不仅农民不听指挥，基层干部也未必真当一回事。因此，这种“外推性”努力必须自觉适应“内生性”要求，而不是相反。具体说，政府治理必须自觉对接村民自治，在“多予少取放活”上有所作为，让村民自治发挥基础性作用，同时积极推进社会共治，让社会和市场的力量参与对农村的供给和治理。但目前这些并未全面而有效推进。农村工作仍然是依靠自上而下的政府运作体系及其工作机制来推动的。推动的主要方式是逐层开会、传达、发文件、听汇报、部署工作。具体责任最终落实在基层政府和基层干部身上。基层干部往往出于任期责任的考虑，忙于制订和完成外在的任务指标，因为这些任务指标同时是考核他们政绩乃至决定他们升迁发展的量化指标。而农民的人力资本投资、村民内在素质的培育与形塑、村民自治的内在质量和长远效益、农村的内在活力和发展后劲，费时费劲，也没有可明确考量的指标，甚至基层干部的工作投入及成效如何与他们所预期的升迁发展及其他利益相关也不确定。这就促使许多基层干部在这些更为根本的工作中只做表面文章，并不真当一回事，甚至不尊重农民的意愿，不考虑农村的实际。可见，农村的许多难题并不是政策难题，而是好的政策没有得到好的执行。但这不能全怪自上而下的工作机制，更不能全怪基层干部。追根溯源，还是我们早有所识的某些制度安排与现实实践的深刻矛盾。比如，村民自治的路径依赖与国家对制度体系的整体安排，至少当下是矛盾冲突的；村民自治的渐进性成果与“三农”发展的紧迫性要求也是矛盾冲突的；甚至村干部作为“国家代理人”，又作为“农村当家人”，同时还是个私性质的“经济人”，三者之间的利益取向至少也是部分矛盾冲突的。所以，我们在寄希望于有更好的制度安排时，还应从实际出发，思考可操作的对策思路。当务之急，作为权宜之计，应先调整和完善对农村基层干部工作政绩的考核指标和考核方式，用制度和机制迫使新农村建设的具体组织者、推动者将注意力和工作重心用在对农民的组织、教育和引导，用在对新农村建设主体的人力资本积累和综合素质的培养方面，用制度和机制而不是单纯地靠政治动员和思想教育来持续调动和切实维持基层干部的积极性和责任感。只有这样，他们才会认真研究并遵循新农村建设的规律与方法，从而有效推进实践。
　　从工作方法方面看，我们也缺乏较深入具体的研究，从而影响了应有的效率。据笔者观察，持续开展的针对农民素质提高的农村文化建设，各项科技、卫生、文化、教育“外哺”专项活动，都没有最大限度地调动起农民的积极性和主体性。以文化建设为例，农村已普遍按上级要求建立了乡村文化站、图书室、文化活动中心或文化俱乐部以及各种夜校，各种活动也层出不穷。但许多农村参与者甚少，而且多半是老人、妇女、儿童。有的甚至是村干部事先安排的。看似繁荣，实则是浪费原本就极其有限的资源。这又使我想起韩国、美国、以色列等国家农村发展的有益经验，甚至想起上世纪二三十年代我国的乡村建设实践，其中的重要经验就是对接农村、农民的紧迫需求。农民的积极性和主体性植根于农民的紧迫需求，有需求就会有积极性，就会以主人翁的态度积极参与相关的学习和实践，进而在“改造客观世界的同时改造主观世界”，在提高生活水平的同时提高自身素质。需求是有层次性的，因此，无论引导或投入都要对接需求的层次性。对于欠发达尤其是偏远落后的农村来说，农民的首位需求是脱贫致富；对于新农村建设来说，农村的首位需求是作为主力军的留守农民的人力资本积累。因此，应把有限的“外哺”资源和村集体资源投入到新农村建设最紧迫需求的人力资本积累项目上。在这些方面，我们应真正落实我们所一贯倡导的尊重农民的意愿，尊重农民的首创精神，也应做个称职的“守夜人”，而不应是“父权干预式”的安排。毕竟现在的中国农民不是传统意义上的农民，而是“社会化小农时期”的农民。这一时期的新农村建设，主体是留守农民，重点是足以决定其生存质量和发展速度的人力资本积累。

弄潮儿qq

此贴很有对农村的经济发展的现实意义。。。